Nagyvárosi térségek tapasztalatai a járványhelyzetről

Mit tanulhatunk a funkcionális városi térségek Covid-19 járvány hatására tett kormányzati intézkedéseiből?

Ez az elemzés azt vizsgálja, hogy a járvány okozta válság csúcspontja idején a kormányzás különböző szintjein adott válaszok miként erősítik a fenntartható városfejlesztés területileg integrált megközelítésének szükségességét. Mielőtt jobban megismernénk Barcelona példáját és a járvány során tett korlátozások kapcsán szerzett tapasztalatait, először pillanatfelvételt készítünk a nagyvárosi térségek kormányzati intézkedéseiről Európában. Végül megvizsgáljuk a nagyvárosi területekkel szembeni lehetséges hosszabb távú városfejlesztési dilemmák és azok lehetséges válaszait.

A cikkben a „nagyvárosi területeket” és a „funkcionális városi területeket” (FUA) felcserélve használjuk, bár az előbbi általában a nagyobb városok körüli városi területekre utal. A cikkben arra a kérdésre is keressük a választ, hogy a nagyvárosi területeken szerzett tapasztalatokat hogyan lehet hasznosítani a kisebb városok körüli FUA-kban.
 

A nagyvárosi kormányzásról

A hirtelen jött világjárvány beköszöntével a legfontosabb egészségügyi, gazdasági és közbiztonsági kérdésekkel kapcsolatos döntéseket nemzeti szinten próbálták kezelni az egész EU-ban. A helyi önkormányzatok kedvezőtlen „ollóhatással” szembesültek: miközben társadalmi és gazdasági kihívásaik drámaian megnőttek, önálló cselekvőképességük és bevételeik hirtelen lecsökkentek.

A helyi önkormányzatoknak elsősorban koordinációs kihívásokkal kellett szembenézniük, mind ágazati, mind területi vonatkozásban. A beavatkozásoknak el kellett kerülniük a negatív ágazati externáliákat, különös tekintettel a már fennálló környezeti, gazdasági és társadalmi problémákra. Továbbá arra is választ kellett találniuk, hogy a városlakók a települések határait túllépve élik mindennapjaikat, ezért az adott településen hozott döntések a környező térségre is hatással vannak.

Mindezek a kihívások felvetik a funkcionális városi térség (FUA) koordinációjának fontosságát az önkormányzatok között, amint azt az új lipcsei charta is elismeri. Tehát hogyan néz ki jelenleg a nagyvárosi kormányzás Európában?

Az OECD 2014-es felmérése szerint, amely 263 nagyvárosban, több mint 500 ezer lakos bevonásával készült, a városok több mint kétharmada rendelkezik olyan irányító testülettel, amely hivatalosan felelős a politikák koordinálásáért. Ezeknek az eseteknek csaknem felében a kormányzás informális (soft) koordináción alapul. Összehasonlításképpen: 24%uk önkormányzatok közötti hatósággal, 16%-uk önkormányzat feletti hatósággal rendelkezik, és csak 8%-a hivatalosan „nagyváros”.

Az OECD-országok fővárosi térségei ezért három, nagyjából egyenlő kategóriába sorolhatók: a) szoros koordináció az önkormányzatok közötti, az önkormányzatok feletti hatóságok vagy a nagyvárosok részéről; b) gyenge informális (soft) koordináció; és c) egyáltalán nincs koordináció.
 

A barcelonai fővárosi térség tapasztalatai a járvány idején

A következőkben összefoglaljuk, hogy mi történt a korlátozások során – a nagyvárosi együttműködés jól bevált modelljének – a barcelonai nagyvárosi térség (AMB) esetében, amint azt a legfrissebb URBACT City Lab bemutatta. Az AMB 36 önkormányzatot foglal magában, mely összesen 3,2 millió lakost jelent. Míg Barcelona népessége 1,6 millió, az „igazi funkcionális városi térség” meghaladja a 4 millió főt.

Xavier Tiana Casablancas, az AMB nemzetközi kapcsolatokért felelős vezetője a közelmúltban – a „Cities on the frontline” („Városok a frontvonalban”) globális Resilient Cities Network webinar alatt – kifejtette, hogy a tömegközlekedés használata drámaian csökkent a járvány idején: a lezárás alatt 10% alá esett, és még július végén is csak a szokásos használat körülbelül 50%-át mérték. Összességében az AMB-nek 15-20%-os költségvetés-csökkentéssel kellett megküzdenie 2020-ban.

Annak ellenére, hogy Barcelona erős fővárosi kormányzási rendszerrel és egy erős ügynökséggel rendelkezik, mégis teljesen felkészületlenül érte a válság. Néhány hét múlva azonban a nagyvárosi együttműködés nagyon eredményesnek bizonyult az AMB valamennyi hatáskörébe tartozó területén.

• Közterület: közösen döntöttek a parkok szennyvízelvezetéséről, bezárásáról és megnyitásáról.
• Hulladék: összességében Barcelona városában csökkent a hulladék mennyisége (annak ellenére, hogy a kórházaké 300%-kal nőtt), azonban a környező lakóövezetekben nőtt a hulladék mennyisége - ezért a hulladékgazdálkodási szolgáltatást nagyvárosi szinten módosítani kellett.
• Az egészségügyi ellátás regionális (katalán) hatáskör, bár az egészségügyi menedzsmentben történtek lépések az állami centralizáció felé. Mindezek ellenére a polgármesterek közötti információcsere még ebben az ágazatban is nagyon fontos volt.

A legjelentősebb beavatkozásokat a mobilitás terén hajtották végre. Számos ideiglenes intézkedést követően a Fővárosi Tanács (90 fővárosi tanácsosból, köztük a 36 polgármesterből és az önkormányzatok demográfiai súlyának arányában további tanácsosokból áll) júniusban új fővárosi mobilitási stratégiát fogadott el, négy fő témakör mentén:
• kerékpáros és gyalogos közlekedés priorizálása, 70 km új kerékpárút kialakítása;
• a tömegközlekedés javítása, a közbizalom helyreállítása;
• új mobilitás megoldások bevezetése a munkahelyi környezet tekintetében; valamint
• nagyvárosi alacsony kibocsátású zóna létrehozása a tisztább levegő érdekében.

A barcelonai alacsony kibocsátású zónát illetően a rendszer január 1-jén kezdte meg működését, de a koronavírus-járvány miatt felfüggesztették a pénzbírságok április 1-re kitűzött bevezetését, annak érdekében, hogy a városlakók minél könnyebben eljussanak az egészségügyi központokba. Júliusban döntöttek arról, hogy a bírságolás szeptember 15-től lép érvénybe.

Xavier Tiana Casablancas a barcelonai nagyvárosi tapasztalatokkal kapcsolatos következtetéseiben a fővárosi vezetés fokozása mellett érvelt, különösen az egészségügyben, a közbiztonságban és az oktatásban, amelyek ugyan nem tartoznak a főváros felelősségi körében, viszont meglátása szerint ezen a szinten több koordinációra lenne szükségük.

Fontos hangsúlyozni, hogy az összehangolt nagyvárosi intézkedések nem akadályozták a nagyvárosi területen lévő kisebb önkormányzatokat abban, hogy egyéni gyors beavatkozásokat tegyenek. Például Viladecans nagyon gyorsan reagált és jóváhagyta a Covid-19 reagálási tervét, rugalmasan adaptálva azt a munkát, amelyet a 2030-as célkitűzéseik érdekében végeztek. Ez a terv teljes mértékben a helyi ügyekre összpontosított, például az oktatásra, a helyi piac megszervezésére, online rendelésre épülő szolgáltatás, képzési alkalmazás és kommunikációs csatornák kialakítására, vagyis a témák tekintetében egyértelmű különbség volt az AMB beavatkozásaihoz képest.
 

Tapasztalatok más típusú nagyvárosi területeken

További kutatásokra lenne szükség, ha átfogó képet szeretnénk kapni az EU más nagyvárosi térségeinek tapasztalatairól. Azonban úgy tűnik, hogy más, erős fővárosi koordinációval működő FUA-k tapasztalatai nem nagyon különböznek a barcelonaiaktól. Az Eurocities által gyűjtött nagyvárosi válaszok példái több ilyen beavatkozást emelnek ki.

A beavatkozások értelemszerűen azokra az ágazatokra koncentrálnak, amelyek nagyvárosi szintű hatáskört érintenek, például a közlekedés, beleértve a tömegközlekedés és a kerékpárhasználat támogatását célzó kezdeményezéseket, ahogy ez történt Lille, Bologna, Bordeaux és Nizza nagyvárosi térségei esetében. Továbbá bizonyított a fővárosi koordináció eredményessége gazdasági kérdések tekintetében is (pl. Grenoble), valamint a lakhatási és szociális kérdések tekintetében, mint például Brüsszel, Nantes és Isztambul esetében.

Sajnos a gyengén vagy egyáltalán nem működő fővárosi koordinációval rendelkező
FUA-król sokkal kevesebbet lehet tudni, mivel ezen térségek kommunikációs tevékenysége is gyengébb. Néhány forrás alapján azonban találunk utalást arra, hogy a települések közötti meglévő problémák és konfliktusok kiéleződtek a lezárás során azokban a térségekben, ahol nincs fővárosi koordináció; például a közterek használatára vonatkozó szabályok vonatkozásában.

A nagyobb városok körüli településeken viszonylag gyakori eset volt, hogy az üdülőterületeket bezárták, hogy megakadályozzák a vírus terjedését. Még a tömegközlekedés és a hulladékgyűjtés összehangolása is problémát jelenthet, ha nincs erős fővárosi irányítás az önkormányzatok között. Továbbá a határokon átnyúló együttműködés jól kidolgozott gyakorlatával jellemezhető térségekben is felmerültek elkerülhetetlen problémák, mely a nemzeti határok lezárását eredményezte.
Szeretnénk több példát megismerni a FUA koordinációjának pozitív és kihívásokkal teli tapasztalatairól a járványügyi korlátozásokat illetően. Ossza meg velünk tapasztalatait az e.thorpe@urbact.eu e-mail címen.
 

Hosszabb távú városfejlesztési dilemmák és lehetséges válaszok

Jelenleg a világjárvány hosszabb távú következményei még nem tisztázottak. Vannak arra utaló jelek, hogy – a gazdasági és társadalmi problémák mellett – egy új szuburbanizációs hullám következhet be, amennyiben a sűrűbben lakott városi területekkel szemben az emberek egyre nagyobb igénye mutatkozik a külvárosokba való költözés iránt.

Ha a szuburbanizáció elkerülhetetlenné válik, a hatékony nagyvárosi koordináció bevezetése kritikus fontosságú lesz. A fővárosi szintű legfontosabb feladatok magukban foglalják az egészségvédelem új feltételeinek biztosítását, az éghajlatváltozásra gyakorolt negatív hatások kezelését (a megnövekedett mobilitással, az egyéni fűtéssel és a gazdasági tevékenységek szétterítésével kapcsolatban), valamint a lakhatási igények kezelését (különös tekintettel a megfizethető és szociális lakások tekintetében). Továbbá a kontrollálatlan terjeszkedés helyett a nagyvárosi területek összehangolt tervezését kell szem előtt tartani.

Az URBACT számos példát tárt fel arra vonatkozóan, hogy miként lehet nagyobb együttműködést kiépíteni nagyvárosi szinten, lásd alább a releváns URBACT II hálózatokra vonatkozó összefoglalót. Az URBACT APN (Action Planning Networks) legújabb generációja folytatja a sikeres FUA-koordináció kérdéseinek feltárását, és kíváncsian várjuk ezzel kapcsolatos eredményeiket.

Például az AMB Barcelona vezeti a RiConnect APN-t, amelynek célja a mobilitási infrastruktúrák nagyvárosi szintű újragondolása, átalakítása és integrálása az emberek, a városrészek, a városok és a természeti területek újracsatlakozása érdekében. Ez a hálózat hét másik nagy uniós nagyvárosi térséget foglal magában, ideértve Európa legnagyobb közlekedési projektjét.

Az URBACT Urb-En Paktum APN a fővárosi együttműködéssel foglalkozik annak az ambiciózus célnak a megvalósítása érdekében, hogy legkésőbb 2050-ig nettó zéró energia (NZE) térséggé váljanak. Ezen a projekten kilenc partnerváros és szervezet dolgozik, akik a körforgásos gazdaság összes érdekeltjét egyesíteni kívánják a nagyvárosi térségekben.
 

Összefoglalva

A nagyvárosi térségek tapasztalatai a világjárvány során egyértelműen megmutatták, hogy bár maga az egészségügyi ellátás ritkán szerveződik FUA szinten, a városi térségek ellenállóképességét a közelmúltbeli egészségügyi válsággal szemben erősen befolyásolta a nagyvárosi koordináció erőssége és hatékonysága. Az erős fővárosi kormányzás támogatni tudta a hatékony beavatkozásokat, különös tekintettel a közterület használatára, valamint a mobilitás és más közszolgáltatások átszervezésére.

A FUA kormányzásának jelentősége még nyilvánvalóbbá válik, amikor elindul majd egy szakértői párbeszéd a világjárvány lehetséges hosszabb távú gazdasági, társadalmi és városi következményeiről. A nagyvárosok környékén máris vannak új szuburbanizációs hullámok. A fenntartható városfejlesztés céljainak szempontjából kiemelt fontosságú, hogy a városi élet esetleges térbeli kiterjedését hatékonyan irányítsák és koordinálják az egész FUA-ban, hogy elkerüljék a városterjedés legsúlyosabb következményeit. Ebben a tekintetben számos URBACT hálózat már nagyon hasznos információkat szolgáltat és fog továbbra is nyújtani arról, hogy miként támogathatók az ilyen kormányzási megállapodások.

Az URBACT II hálózatok jelentős része hasznos tanulságokat és ismereteket fogalmazott meg a nagyvárosi térségek kormányzási, tervezési és mobilitási kérdéseivel kapcsolatban:

A Joining Forces keretében elemezték a FUA-k közfeladatainak különböző szervezeti formáit, összehasonlítva a leggyakrabban alkalmazott, a szintek között egyértelműen elosztott hatáskörökre vonatkozó megközelítést, az egyes tagállamokban (pl. Egyesült Királyság) alkalmazott azon módszerrel, ahol több ügynökséget hoztak létre különböző funkciók. Az előbbi megközelítés átláthatóbb, ugyanakkor lassabban alkalmazkodhat a változó igényekhez.

A Nodus hálózat a hátrányos helyzetű városrészek kezelésének térbeli vonatkozásain dolgozott. Az egyik fő üzenete a FUA irányításának fontosságáról szólt a beavatkozások kiegyensúlyozott működésének biztosítása érdekében, elkerülve a regenerációs tevékenységek negatív térbeli externáliáit.

A NeT-TOPIC projekt a nagyvárosi térségeken belül a periférikus települések helyzetére összpontosított, és javasolta, hogy az ilyen településeknek a multifunkcionalitás érdekében meg kell találniuk sajátos szerepüket a tágabb nagyvárosi térségen belül.

A UseAct (Fenntartható városi környezeti akciók) hálózat a városi belterületek újrafelhasználására összpontosított a beépítetlen területek védelme érdekében. A legfőbb kérdések között szerepelt a nagyvárosi városnövekedés-menedzsment, megvitatták a tervezési és irányítási eszközöket, valamint az ezt támogató szervezeti modelleket, például az állami és a magánszféra közötti partnerségeket (PPP), a beavatkozások minőségét, a proaktív részvételt és az adaptív újrafelhasználást is.

A Lumasec (Az európai városok fenntartható földhasználat-kezelése) projekt azt vizsgálta, hogy egy város, hogyan tud a lehető legkompaktabb egység maradni a városok terjedésének elkerülése révén. Javaslatuk szerint ehhez elsősorban irányítási eszközöket kell használni: a földhasználati eszközök szükségességének meghatározása; az érdekelt felek bevonása; és stratégia kidolgozása. Majd az integrált pénzügyi eszközök azonosításával további egyedi projektek hozhatók létre.

Végül az EnterHub hálózat olyan innovatív tervezési eszközöket fejlesztett, amelyek elősegítik a várostervezést és a várospolitikákat a fenntartható város- és területi fejlődés elérése érdekében a vasúti rendszerek megerősítésével és bővítésével, különösen a regionális jelentőségű vasúti csomópontok gazdasági, kulturális és társadalmi vonzerőinek kihasználásával.
 
További cikkek a témában: 
Physical Urban Development
 
Írta: Ivan Tosics 
Eredeti cikk: https://urbact.eu/metropolitan-areas-under-pandemic