A városi szegénység leküzdésének dilemmája: a szegény lakosokba vagy a szegény környékekbe fektessünk?

E cikk betekintést nyújt az URBACT városi szegénységgel foglalkozó munkájába, valamint az EU Urban Agenda Városi szegénységgel foglalkozó együttműködéséhez (Urban Poverty Partnership) való hozzájárulásába. Szeptember 14-én a 2018-as URBACT Városfesztiválon belüli „A városi szegénység kezelése az alapoktól (Tackling urban poverty from the ground up)” című, 5. számú sétaműhely is foglalkozott ezekkel a problémákkal. 

A városi szegénység egy összetett jelenség. E cikk néhány, a szegénységgel kapcsolatos érdekes jellemzőt, valamint néhány - részben váratlan - szegénységellenes szabályozói tapasztalatot kíván bemutatni. Ezen kívül az URBACT városi szegénységgel kapcsolatos munkájának hosszú történetét is összefoglaljuk, 2012-től, a korábbi URBACT projektektől kezdve a napjainkig végzett főbb erőfeszítéseket.

A cikkben található kijelentések többsége a Laura Colinivel végzett közös kutatásokon alapul (Colini-Tosics, 2017).

Városi szegénység: összetett téma, nincsenek könnyű megoldások

A különböző időpontokból és területekről összeállított szegénységi adatok sok érdekes és meglepő eredményt hoztak. Az adatok a szegénység elleni küzdelem váltakozóan növekvő és csökkenő mértékű sikerességét mutatják: az EU 27 országában súlyos anyagi nélkülözésben élő lakosság aránya 2005 és 2009 között 11%-ről 8%-ra csökkent, viszont 2012-re 11%-ra ugrott vissza. A pénzügyi válság hatásai különösen erős mértékűek voltak Görögországban, Magyarországon, Litvániában, Lettországban és Olaszországban; ezekben az országokban a szegénységi ráta 2008 és 2012 között 7-8%-al növekedett (Európai Bizottság, 2014).

Nincs közvetlen összefüggés a szegénységi szintek és az egyenlőtlenségi szintek között: a gazdasági növekedési időszakok alatt az egyenlőtlenségek emelkedésével párhuzamosan csökkenhet a szegénységi szint, míg a válság óta mind a szegénységi- mind az egyenlőtlenségi ráták egyaránt növekednek.

A szegénység területi mintái Európában országonként nagy különbségeket mutatnak: Bulgáriában, Romániában és Magyarországon a szegénységi ráta a városokban sokkal alacsonyabb, mint a vidéki területeken, míg Ausztria, Írország, Anglia és Belgium esetében ez az arány pont fordított; a szegénység jellemzőbb a városokban, mint a vidéki területeken. Másfelől a városi szegénység területi koncentrációja mindenütt emelkedést mutat: új felmérések szerint az európai nagyvárosok megosztottabbá válnak, a növekvő jövedelemkülönbséget a jómódúak és a szegények közötti területi elkülönülés kíséri (Musterd et al, 2017).

Az Európa 2020 stratégia kidolgozása a válság előtt indult meg. Az öt kiemelt célból az egyik az inkluzív növekedés, melynek célja a szegénységi küszöbértékeken élő vagy társadalmi kirekesztésbe tartozó emberek számát 2010-hez képest 20 millió fővel csökkenteni az EU országain belül. Azonban ez a szám 2008 és 2012 között 6,5 millióval növekedett. Ennek következtében az EU2020 szegénységet célzó stratégiája nem lesz véghezvihető: a 20% alá való csökkenés helyett az arány a teljes lakosság csaknem negyedére (24,8%) emelkedett.

Szegény városrészek és megkérdőjelezhető beavatkozások

A területileg sűrű beépítésű városrészeken - belváros, lakótelepek, peremterületek - a legszembetűnőbb a városi szegénység jelensége.

Ezek a fotók a szegény városrészek különféle területi konfigurációit mutatják be budapesti, kassai és szófiai példákkal. A politikusok ezeket a környékeket - területi helyzetüktől függetlenül - „gettóknak” nevezik, és ezzel fizikai beavatkozás célpontjaivá válnak. Azonban könnyű hibákat elkövetni. A hátrányos helyzet és szegénység okainak és folyamatának megfelelő figyelembe vétele nélkül még a legnagyobb jóindulattal véghezvitt beavatkozások is elkerülhetik a kitűzött célt. A következőkben felsorolt esetek példák a hátrányos helyzetű területekben véghezvitt ellentmondásos beavatkozásokra.

A) Az átmeneti területek kiiktatása (a rendkívül szükséges olcsó lakásállomány csökkentése)

Fontos megérteni a különböző városrészek szerepét a helyi ingatlanpiacon. Egyes szegény területek átmeneti városrészként a városba újonnan érkezők számára megfizethető lakbért és megélhetési költségeket biztosítanak. A személyes körülmények javulásával az átmeneti lakók elköltöznek a területről. Ezek a területek nem egybeértendőek azokkal a „kilátástalan” területekkel, ahol az elköltözés lehetősége igen alacsony. Így egy városrész statikus megfigyelése (adott pillanatban való összetétele) nem ad elég információt annak valós, dinamikus szerepéről a városban.

Hasonlóan, egy terület kizárólag alacsony társadalmi helyzete alapján való lebontása katasztrofális következményeket teremthet a helyi ingatlanpiac működésére nézve.

Illusztrációs példaként vegyük egy holland város belvárosi negyedét. Ez egy viszonylag szegény terület, lakásépítő társulások tulajdonában lévő szociális lakásállományokkal. Mivel a város vezetősége közép- és magas jövedelemmel rendelkező lakókat szeretne bevonzani a külvárosból, a politikusok a terület lebontásának ötletét vetették fel, a „korszerűtlen” lakásállományt új, minőségi lakásokkal leváltva. Ez egyértelműen katasztrofális hatással lenne azokra a lakossági csoportokra nézve, akik ezt az olcsó területet használják belépési pontként a helyi ingatlanpiacra. Nem meglepő, hogy a bérlők (a lakószervezet) és a város vezetősége között nagy viták alakultak ki. A terveket később megváltoztatták - részben a pénzügyi válság miatt -, nagyobb szerepet szánva a felújításnak. 

B) Jó minőségű lakóhelyek lebontása súlyos szociális problémák megszüntetése érdekében

A kilátástalan városrészek esetén a szociális lakások lebontása elkerülhetetlenné válhat. Azonban jogosan vethető fel a kérdés, hogy a fizikailag megfelelő épületek lebontása-e valóban az egyetlen megoldás-e a gazdasági és szociális problémák magas koncentrációjára.

A legtöbb esetben a lakáselosztási politikák megváltoztatásával a lebontások elkerülhetőek lettek volna, ha erőfeszítések történnek kevertebb városrész kialakítására a problémák koncentrálása helyett.

A fotón látható épület egy nagy francia város lakótelepének része volt. Az utóbbi évtizedben komoly fizikai felújítási munkálatok zajlottak Franciaországban, melyek során több ezer lakást bontottak le (beleértve a képen átható épületet is). A cél a szociális lakások magas arányának csökkentése, valamint a területen lévő nagyarányú bűnözés, munkanélküliség és szegénység leküzdése volt. Azonban mivel e város konurbációjában több, mint 40 ezer család vár szociális lakásokra, az egyébként fizikailag megfelelő magasépületek lebontásával kapcsolatban heves politikai viták alakultak ki. A helyi önkormányzat nagyrészt azért döntött a lebontás mellett, mert a francia állam által a lebontáshoz biztosított külön támogatásokkal ez az opció volt pénzügyileg kifizetődő a nehezebben kivitelezhető, összetett és integrált felújítási beavatkozásokkal szemben.

C) Az eredeti lakók által elutasított felújított épület

A fizikai beavatkozásoknak összhangban kell lenniük a szociális és pénzügyi szempontokkal. Ez különösen igaz a meglévő épületek renoválása/felújítása esetén: a renoválás szintje és a pénzügyi körülmények alapjaiban határozzák meg a lakók életkörülményeit. A szociális körülmények megváltoztatására irányuló renoválás rendkívüli formáját egy új jelzővel látták el: a „renoviction” (a „renoválás” és „kilakoltatás” szavakból) kifejezés egy új stratégia, mely szerint a tulajdonos minden bérlőt kilakoltat, egy tervezett nagyszabású renoválás céljából.

Egy magyar város egyik nagyon szegény területén a renoválás egy másfajta, meglepő és váratlan következményekkel járó példája jelent meg.

A helyi önkormányzat először le akart bontani egy düledező, 40 egyszobás lakásos épületet (a lakásokban nem volt vízellátás, vécé, sem fürdőszoba), azonban a renoválás alatt megváltozott a szemléletük. A bérlőket átmenetileg más épületekbe helyezték, majd a 40 lakás renováláson esett át, vízellátást vezettek be, mely lehetővé tette a belső vécék és kis zuhanyzók kiépítését is. A helyi önkormányzat legnagyobb meglepetésére a bérlők többsége nem volt hajlandó visszaköltözni a feljavított lakásokba. Ennek oka egyszerű: egy univerzális lakhatási támogatási rendszer hiányában a szegény bérlők nem tudták fedezni a vízellátás révén megnövekedett lakásköltségeket.

Az első URBACT törekvések a városi szegénység és lehetséges beavatkozások feltérképezésére

Az URBACT egy tudásmegosztási projektet indított 2012-ben (Colini-Tosics, 2013) a városi szegénység problémáinak részletesebb elemzésére. Az ebből eredő egyik fő tapasztalatuk az volt, hogy nem minden szegregált terület problémás. Egy adott városrészben tömörülő szegény lakosság önmagában nem probléma, és nincs olyan egyértelmű határ, mely a káros szegregációt jelezné. “A szegregáció akkor válhat problémássá, ha az a kilátástalanságból ered, és gazdasági lehetőségekkel nem rendelkező, gyenge intézményrendszerű városrészekben alakul ki: rossz iskolák, munkanélküliség, koszos utcák, nagyfokú bűnözés, rossz lakhatás, rossz kapcsolatok.” (Ronald van Kempen, a néhai utrechti professzor szavai, az „Against Divided Cities (megosztott városok ellen)” című videóból – Colini et al, 2012.)

A másik fő tapasztalatuk az volt, hogy a hátrányos helyzetű térségekbe történő beavatkozás átfogó tervezést igényel. A szegregált területeken való lehetséges beavatkozásoknak sok módja van, ezek közül a bontás csak egy opció. “Megfelelő előkészületek nélkül az emberek kilakoltatása és az épületek lebontása egy új kilátástalan városrész valószínűsíthető kialakulását vonja csak magával. Ha az adott terület elszegényedésének alapvető okait nem küszöböli ki, a szerkezeti folyamatok egy újabbat fognak kialakítani. Naiv az a meglátás, miszerint a probléma megoldható a terület földbe gyalulásával, és súlyos emberi áldozatokat von maga után.” (Georg Galster professzor - Wayne university - szavai az ”Against Divided Cities (megosztott városok ellen)” című videóból – Colini et al, 2012).

A röviden említett példák és szakértői hozzászólások szerint a városi szegénységgel kapcsolatos politikák nagy dilemmája, hogy milyen arányban fektessenek a szegény emberekbe vagy a szegény területekbe, és hogy milyen jellegű beavatkozásokat válasszanak.

Az ellentmondásos beavatkozásokra hozott három részletezett példa mind a második opcióba tartozik, azaz terület-alapú politikákon alapul, melyek kijelölt geografikus egységekre, szegény városrészekre összpontosítanak. E politikák célja az ilyen területeken élők körülményeinek javítása, azzal a feltevéssel, hogy a konkrétan megfogalmazott problémákkal küzdő területekre való összpontosítással a szegény lakosok többsége jobb életkörülményekhez jut majd. Az szegényedett területeken végrehajtott beavatkozásoknak sokfajta lehetősége van.

• ’Kemény’ intézkedések: fizikai szerkezetátalakítás/lebontás vagy infrastruktrra-fejlesztési programok a szegény területeken (pl. lakhelyek felújítása/renoválása, infrastruktúra fejlesztése stb.)
• ‘Társadalmi keveredési stratégiák’: a hátrányos helyzetű területek szociális összetételének megváltoztatása, magas fokú társadalmi-területi elkülönítéssel, jómódú lakók behozatalával (kényszerített dzsentrifikáció) és/vagy hátrányos helyzetűek vagyonosabb területekre való helyezésével (meghatározott kvóták stb.)
• ‘Puha’ intézkedések: szegény területeken élő emberek készségfejlesztése, társadalmi tőkéjük és kompetenciájuk fejlesztése (pl. képzési és álláskereső programok szervezése, helyi rendezvények stb.) 

Az alternatív megközelítéshez tartoznak az “ember-alapú politikák”, melyen belül a beavatkozások nem területi szintekhez kapcsolónak, nincsenek hatással a közvetlenül hátrányos helyzetű városrészre, de a szegény lakosok életkörülményeinek javításával (lakhelyüktől függetlenül) pozitív hatással lehet az érintett területekre.

Ezek a politikák témánként/szektoronként vezéreltek. Ilyen lehet a szociális lakhatási politika, amely megfizethető lakhelyeket teremthet a rászorulók számára, vagy a diákok számára egyenlő lehetőségeket teremtő oktatási- és iskoláztatási politika létrehozása, a legalacsonyabb szintű közszolgáltatások elérését erősítő szociális politikák létrehozása, mobilitási politika létrehozása a munkaerő-piac és a főbb létesítmények tömegközlekedés útján való eléréséhez a város minden pontjáról stb.

A 2013-as URBACT munkálatok (Colini, et al, 2013) során arra a végkövetkeztetésre jutottunk, hogy önállóan sem az ágazati-, sem a területi alapú megközelítés nem nyújt kielégítő megoldást. Az ágazati politika csak a tényezők egy részére lehet hatással, míg egy terület-alapú kezdeményezés csak a területen belüli tényezőkre lesz hatással, nem várost- vagy régiót átfogó szinten. Általában a terület-alapú politikák kerülnek előtérbe, mivel ezek költséghatékonyak és integrált politikák kivitelezését teszik lehetővé olyan módon, hogy a különböző ügyekhez köthető politikák egész sora egyszerre és koordinált módon alkalmazható. E megközelítés hátránya viszont az, hogy a célzott területen kívül élő hátrányos helyzetű emberek kimaradnak az intézkedésekből. Ehhez hozzájárul az is, hogy az e politikákból eredő beavatkozások számos lakos kiszorulását eredményezhetik a megnövekedett lakhatási költségek miatt. Továbbá, a rászorulókra egyfajta vákuum-hatás nehezedhet: az adott programok kedvezményezettjei hajlamosak elhagyni a leginkább hátrányos helyzetű területeket, helyükbe pedig más városrészekből (vagy akár más városokból) még szegényebb emberek költöznek a meglévő szociális szolgáltatások miatt.

A nemzeti szegénységellenes politikák szerepkörének kutatására tett erőfeszítések

Az ágazati beavatkozások mentén végrehajtott szegénységellenes politikák vagy a hátrányos helyzetű területek felújítása nehéz és összetett folyamatok. Az ágazat- és területi alapú beavatkozások közötti megfelelő egyensúly megtalálásához a politika integrálását különböző kormányzati szintű politikák (vertikális integrációs politika), valamint különböző kormányzati szintek (horizontális integrációs politika) együttes bevonásával kell végrehajtani. Ugyanilyen fontos a területi integrációs aspektus figyelembevétele, a ’vízágy jelenség’ kezelése, mely szerint a problémák az intervenciós területről a város más részeibe hárulnak. E folyamatban a nemzeti szintű szegénységellenes politikák (nemzeti stratégiák kezdeményezése és támogatása) elengedhetetlenek. Azonban az is nyilvánvaló, hogy az EU országai között hatalmas különbségek vannak: bizonyos országok rendelkeznek nemzeti városi szegénységellenes (és városi felújítási) politikával, más országok nem.

A városi szegénység és annak területi sűrűsödése veszélyének tudatában az URBACT a meglévő nemzeti politikákat és a hátrányos helyzetű területek integrált felújítását vizsgálja. E kezdeményezés eredménye a 2015 tavaszán tartott Brüsszeli szeminárium, valamint a hátrányos helyzetű területek integrált felújításáról szóló nemzeti politikákat összefoglaló kiadvány (Tosics, 2015).

E szeminárium megállapította, hogy bár a különböző EU-s tagországok megközelítései merőben eltérnek egymástól, fontos jelnek tekintendő, hogy a két legnagyobb EU-tagország, Németország és Franciaország a közelmúltban a hátrányos helyzetű területeket célzó új politikákat vezetett be, a felújítási beavatkozások számára juttatott pénzügyi támogatások jelentős megemelésével. Az Európai Bizottság képviselőjének reményei szerint az új kohéziós politikai megközelítés megnöveli a városi stratégiákba történő befektetéseket. A Bizottság továbbá új lendületet kíván adni az EU Urban Agendának.

Az URBACT hozzájárulása az EU Urban Agendához és a „Helyi egyezmény” ötletének tesztelése

A röviden felsorolt múltbeli tevékenységekkel az URBACT aktívan hozzájárult a Városi Szegénységgel foglalkozó társaság munkájához az Európai Urban Agenda keretein belül. Hozzájárulásként a Laura Colini és Ivan Tosics URBACT szakértők által készített dokumentum (2017, kézirat) fontos lépés volt a társaság akciótervének meghatározásához (UPP, 2018)

Ennek az akciótervnek a 7. intézkedése, “A 2020 utáni kohéziós politika: Helyi egyezmény a hátrányos helyzetű városi területek és városrészek felújítására (UDAN)” címmel a következő javaslatot teszi: A Helyi egyezmény („Local Pact”), többalapú finanszírozási eszközként jelölne ki városi hatóságokat vezető szerepkörbe, hátrányos helyzetű városi területek fejlesztési stratégiájának kidolgozásához a 2020 utáni kohéziós politikán belül. A helyi és nemzeti döntéshozók közötti többszintes megközelítésen alapulva egy kevert terület- és ember-alapú megközelítést vezet be, amely kellő rugalmassággal rendelkezik a városi szegénység különböző aspektusainak felvállalására integrált stratégiák révén.

A Helyi egyezmény paramétereinek tesztelésére az URBACT 2018-ban egy további tudásmegosztási projektet indított „Városi szegénység elleni küzdelem: Helyi egyezmény” címen. Ennek célja a területi egyenlőtlenségek csökkentése és a városi szegénység elleni harc, mely a hátrányos helyzetű területekre való fókuszálással érhető el, miközben az intézkedések területenként kiterjeszthetőek maradnak, így sok probléma a hátrányos térségeken kívüli beavatkozásokkal is megoldható.

Ezen a folyamatban lévő tudásfelhalmozási projekten belül létrejött egy, a városi szegénységgel foglalkozó önkéntesekből álló munkacsoport (négy tagállam: Franciaország, Németország, Lengyelország és Spanyolország, valamint négy URBACT város: Lille, Berlin, Lodz és Barcelona részvételével). E keretek között URBACT szakértők által kísérve vizsgálják a városi egyenlőtlenségek csökkentésére kialakított többszintes kormányzási modellt. A városokon és az irányító hatóságok kívül regionális és nemzeti szintű hatóságok is részt vesznek a vizsgálatban az útmutatók pontosításáért és a többszintes kormányzási modell ötletének teszteléséért. 

Ez a tevékenység a résztvevő országok szakpolitikai „lab”-jainak sorozatán keresztül kerül megszervezésre, az összes releváns érdekelt fél bevonásával. Végeredményként minden nemzeti-regionális-városi szinten résztvevő országcsoport egy teszt integrált városi „egyezményt” készít a városi, a regionális és a nemzeti szintek részvételével.

Írta: Tosics Iván, URBACT Program szakértő

Eredeti, angol nyelvű cikk: http://urbact.eu/dilemma-fighting-urban-poverty