A részvételtől a személyes költségvetésig: a felelősség megosztásának ereje

Javítani tudjuk a helyi közösségeknek és magánszemélyeknek nyújtott közszolgáltatások minőségét azzal, hogy top down kormányzati programok bevezetése helyett nagyobb beleszólást, kontrollt adunk az érintetteknek. Ez a meggyőződés vezetett a „részvételi költségvetés” modelljének fellendüléséhez Európa- (és világ)szerte, mert ez az egyik legegyszerűbb eszköz, amely a közösségek kezébe ad bizonyos jogokat. Emellett azonban kevés figyelmet kap az egyéni szint: az olyan személyre szabott költségvetési rendszerek, amelyek aktivizálhatják a polgárokat az életük megváltoztatására. Az URBACT CHANGE! projekt partnervárosa, Aarhus (DK) nemrégiben kapta meg az URBACT Good Practice címet a hosszú távú munkanélküliség leküzdését segítő úttörő személyi költségvetési rendszerével. Ez a cikk áttekintést nyújt az ehhez hasonló innovatív politikai eszközökről, és azt javasolja, hogy fordítsunk nagyobb figyelmet ezekre.

Anne Mette, az Aarhusban élő grafikai tervező hosszú időre elhagyta a munkaerőpiacot, otthon maradva három fiatal gyermekével és ápolva krónikus beteg férjét. A munkába való visszatérésre törekedve a helyi munkaügyi központ rendkívüli kihívás elé állította, amikor a következő kérdést tette fel neki: hogyan költene el 6725 €-t annak érdekében, hogy munkát szerezzen? Tétovázott, de végül megragadta a lehetőséget. Anne mikrovállalkozásba kezdett a támogatás segítségével. Ennek köszönhetően jelenleg kézzel készített bőrkötényeket készít helyi éttermek számára, nagy és egyre növekvő sikerrel. Ez még mindig nem nagy üzlet, de óriási lépés Anne Mette számára.

A felelősség megosztása erősebb állampolgárokat eredményez

Amikor munkanélküliek vagyunk, „elkezdjük azt érezni, hogy nem tehetünk semmit a helyzetünk megváltoztatására” - mondja Anne Mette a CHANGE! honlapján látható kisfilmben. Amivel Aarhus jelenleg a „A tartós munkanélküliek élen járnak” nevű kezdeményezés keretében kísérletezik, az a közszolgálatokkal kapcsolatos felelősség megosztása a közösségi és a személyes szint között. A részvételi költségvetés, amely jól ismert közösségi eszköz, úgy tűnik, hogy személyes szinten is működik. Mi tehát az előnye és a lehetséges kockázata annak, ha egy városi önkormányzat úgy forradalmasítja az önkormányzást, hogy megoszt bizonyos felelősségeket az állampolgáraival?

Megértetni a helyi vezetőkkel a felelősség-megosztás erejét – ez volt az egyik legfontosabb mérföldkő, amikor Brazíliában Porto Alegre elindította a világ első részvételi (vagy ahogy még nevezik: közösségi) költségvetését 1989-ben. Ma tanúi vagyunk az eszköz elterjedésének világszerte. Az URBACT CHANGE! városhálózatában például Gdańsk (PL) és Amarante (PT) rendelkeznek már tapasztalatokkal arról, hogyan lehet jól használni azt az élénk, növekvő energiát, ami az emberek és a közösségek közvetlen bevonásából fakad. Hogyan osszuk meg a döntéshozatalt, hogyan tudnak a közösségek együttműködni a költségvetés felelőseivel a helyi prioritások meghatározásában, a rendelkezésre álló erőforrások azonosításában és a források ennek megfelelő felhasználásában? Ezek kulcsfontosságú tanulási pontok mind az önkormányzati munkatársak, mind a helyiek számára (lásd: CHANGE! Megalapozó Tanulmány vagy a Gdańskról és az Amarante-ról szóló esettanulmányok).

Mik tehát a részvételi költségvetés előnyei? Miért szán több száz európai város forrásokat egy ilyen kezdeményezésre? A történet az érintettekkel kezdődik: úgy érzik, hogy felhatalmazást kapnak, meghallgatják őket, így elköteleződnek, még akkor is, ha a részvételi költségvetéshez rendelt pénz nagyon kicsi a város általános költségvetéséhez képest. Ennél is fontosabb, hogy a részvételen alapuló költségvetés javíthatja a közösségben a kapcsolatrendszert, de egy ilyen eszköz segíti a közszolgáltatások jobb megértését is. Ráadásul a szakemberek és a vezetők is támogatást és megértést kapnak cserébe, és mindez nagyobb bizalmat és közösségi kohéziót eredményez, még akkor is, ha a költségvetési döntések nem kapcsolódnak konkrétan a helyi szomszédságokhoz.

De azt is tudjuk, hogy számos kihívással kell szembenézni a részvételi költségvetésekkel kapcsolatban, főként a fenntarthatóságukhoz kapcsolódóan. Az ilyen cselekvés által megnövekedett, de érzékeny bizalom fenntartása nagy elkötelezettséget igényel, különösen a politikai vezetők részéről. A részvételi költségvetés nem csak érdekes „játék”, amelyet a választások előtt a nyilvánosság számára kínálnak. Valójában nagy kihívás nemcsak az első felhívás volumenének fenntartása mind a lefedett terület, mind a költségvetés és az érdeklődés tekintetében, hanem abban is, hogy a lehetséges pozitív hatásokat sikerüljön növelni minden téren. A tapasztalat azt mutatja, hogy az elköteleződés érzését gyakran nehéz fenntartani – viszont annál könnyebb elveszíteni.

A tartós munkanélküliek élen járnak

A dán Aarhus a Velux Alapítvánnyal együttműködve a városban 2016 elejétől kezdődően folytatja ezt a megdöbbentő társadalmi kísérlet. Az aarhusi munkaügyi központ gondozza azt a kezdeményezést, amelyben a 30 évnél idősebb, legalább egy éve tartós munkanélküli személyek a számukra előirányzott, a foglalkoztatásuk megoldására juttatott támogatásra saját költségvetést készíthetnek (a támogatás legfeljebb 50 000 DK – kb. € 6725 € – résztvevőnként). A kísérlet két éve alatt 100 résztvevővel dolgoztak, és innovatív jellegéből adódóan nagy figyelmet kap mind a nemzeti intézmények, mind a sajtó részéről.

A résztvevők lényegében bármire fordíthatják a pénzt: vezetői engedély megszerzésére, tanfolyamok frissítésére, új ruhákra vagy akár elektromos kerékpár beszerzésére. A projekt biztosítja ezekre a forrást, mindaddig, amíg a résztvevők be tudják mutatni, hogy ez hogyan fogja közelebb hozni őket a foglalkoztatáshoz. A vízió az, hogy az egyén motivációja ezzel jelentősen erősödik, és ez növeli az álláskeresés esélyeit.

Habár a végleges értékelés még nem áll rendelkezésre, a 2017. januári interjúk (Aarhus városa által készített jelentés) alapján összesen 34 résztvevővel kapcsolatban lehet kezdeti, de ígéretes tanulságokat levonni. Az eredmények azt mutatják, hogy a 2. és 3. fázisban részt vevő 27 pályázóból 14 már nem a munkanélküli segélyből él. Emellett az interjúk alapján a legtöbb résztvevő úgy érezte, hogy

• megbíznak benne
• megújult a hite a munkaképességében
• lendületet adott személyes és szakmai önbizalmának
• a munkaköri tanácsadó tudott segíteni neki.

A résztvevők úgy érzik, hogy a projekt eltér a szokásos programoktól a következőkben:

• testreszabott, hogy megfeleljen a sajátos igényeinek;
• a munkahelyi tanácsadó bizalmára, nem pedig az ellenőrzésére épül;
• a résztvevő saját kezdeményezésén és felelősségén alapul;
• és ennek eredményeképpen a folyamatot határozottan a sajátjának érzi.

A szociális gondoskodás személyre szabása

A kezdeményezés elindítása előtt Aarhus néhány olyan példát tanulmányozott Angliában, ahol „a szociális ellátórendszeren belül egyetértés van abban, hogy annak személyes költségvetés révén történő személyre szabása jelenti a helyes utat, és hogy a jól bevált, személyre szabott szolgáltatások a felhasználók javát szolgálják és jobb eredményekre vezetnek. Anglia vezető szerepet tölt be a szociális ellátások személyre szabásában, ami teljesen új terület” (Személyes költségvetés a szociális ellátásban, a 2016-2017-es időszak második jelentése)

Angliában a szociális ellátásban megnyilvánuló személyes költségvetés azt jelenti, hogy az önkormányzat egy pénzösszeget ad a kedvezményezettnek, amit a szükségleteik ellátásához szükséges szolgáltatásokra fordíthatnak. A pénzt a felhasználók nevében a hatóság vagy egy harmadik fél kezelheti, vagy akár a felhasználók közvetlenül megkaphatják, hogy költsék el magukra. Ez lehetővé teszi számukra, hogy több választási lehetőséget kapjanak és jobban kontrollálhassák az általuk kapott szolgáltatásokat, testre szabva saját személyes körülményeikhez és az elérni kívánt eredményekhez. „Ha jól valósítják meg, a személyes költségvetés lehetővé teszi felnőtt emberek számára, hogy új módszerekkel próbálják kielégíteni szociális ellátási szükségleteiket, az ellátással kapcsolatban nagyobb választási és ellenőrzési hatókörük legyen, és lehetőséget ad arra, hogy elérjék az általuk elvárt eredményeket” – mondja a fenti jelentés. Azonban a személyes költségvetés felhasználása a foglalkoztatás számára egy viszonylag új terület Angliában is. A foglalkoztatásra vonatkozó első kezdeményezések eredményei alapján elmondható, hogy ahol bevezették, ott működött. „Ezért úgy érezzük, hogy elsőbbséget kell adnunk annak biztosítására, hogy a foglalkoztatási támogatás is a szociális ellátás személyes költségvetésén keresztül legyen érhető el” - javasolja a jelentés.

Számos kritika és kockázat is felmerül a személyes költségvetési rendszerekkel kapcsolatban. A legnyilvánvalóbb kihívás az, hogy a kiszolgáltatottabb felhasználók és a mentális képességek hiányával küzdők nehezebbnek fogják érezni az ellátás menetét. Kevésbé valószínű, hogy képesek lesznek önálló döntéseket hozni arról, hogy hogyan lehet legjobban kielégíteni ellátási szükségleteiket. Csak egy összetett rendszer képes különbséget tenni egy ilyen szolgáltatásban a felhasználói előnyök maximalizálása érdekében. Ráadásul még a fejlettebb országokban, például az Egyesült Királyságban sem gyűjtött a kormányzat még elég információt arról, hogy mik a legjobb módszerek a személyre szabott ellátási szolgáltatások számára. Ezért a fenti brit jelentés azt ajánlja a központi kormány számára, hogy hozzon létre egy megbízható rendszert a személyes költségvetési kísérletek nyomon követésére.

Egy másik alapvető kérdés, amelyet Aarhus kísérletének kiértékelésével kell megválaszolni, hogy miként lehet a személyre szabott ellátás igénylésénél a konkrét személy képességei szerint differenciálni a szolgáltatást. Az aarhusi kísérlet úgy kezdődött, hogy az első körben maguk a foglalkoztatási tanácsadók választották ki a leginkább potenciális résztvevőket a program számára, míg a következő szakaszokban a résztvevőket véletlenszerűen választották ki a regisztrációs számok szerint, de bizonyos előre meghatározott kritériumok alapján. Ekkor megnőtt azoknak az állampolgároknak a száma, akik visszautasították az ajánlatot a programban való részvételre. Ez itt döntő fontosságú. Mivel néhány embernek nagyobb akadályokkal kell szembenéznie egy ilyen személyre szabott rendszer használatakor, Aarhus kísérletének és minden más hasonló rendszernek azt is ki kell értékelnie, hogy ki fog tudni nagyobb valószínűséggel kihasználni egy ilyen innovatív eszközt.

Aarhus kísérlete szintén foglalkozott ezzel a kérdéssel. A kezdeményezés két különböző utat ajánlott fel a résztvevőknek: kollektív vagy egyéni. A kollektív folyamatban a résztvevők találkoznak más pályázókkal, így tanulhatnak mások tapasztalataiból az egyéni költségvetés összeállítása során. Ezzel szemben az egyéni folyamatban a résztvevők csak a ügyintézőjükkel találkoznak. Az eddigi eredmények azt mutatják, hogy közösségi támogatás döntő szerepet játszhat: a résztvevők határozottan előnyben részesítik a kollektív kurzusokat, ahol inspirációt kaphatnak a társaiktól, mivel sokaknak nehézséget jelent kitalálni, hogy mire költsék a pénzt. Emellett komfortosabban is érzik magukat, ha más munkanélküliekkel beszélhetik meg a dilemmáikat, és nem kizárólag az ügyintézőjükkel.

A városok szerepe az ellátási rendszer megváltoztatásában

A helyi hatóságok szerepe a közszolgáltatásokat tekintve országonként változik, a jogszabályok pedig nemzeti vagy regionális szinten vannak meghatározva. Úgy tűnhet, hogy a városok kevésbé fontos szerepet töltenek be a szolgáltatásnyújtás során szükséges változások kezelésében. Bár még nem teljesen világos, hogy a helyi hatóságok miként vezethetnek be változásokat az egyes országokban a személyes költségvetés érdekében, reméljük, hogy a jövőben egyre több önkormányzat – mint a közszféra a helyi közösségekhez legközelebbi szintje – közszolgáltatási reformot célzó megoldásokkal is fog élni. URBACT városokban is...

"Az egységes társadalom létrehozása egységes törekvést igényel. A szilárd szociális és gazdasági jóléti társadalom fenntartása és fejlesztése érdekében a politikusoknak, a polgároknak, a vállalkozásoknak, az egyesületeknek és az önkormányzati alkalmazottaknak újra kell gondolniuk, hogyan tudnak együttműködni". Ezt Aarhus állítja „Aktív állampolgársági politikájában”, amely egy 2016-ban létrehozott általános politikai keret. Ezt a gondolkodást követve és óvatosan előrelépve a részvételi költségvetéssel, a következőket javasoljuk minden önkormányzatnak: tartsa fenn a lendületet és javítsa a meglévő részvételi költségvetést a szomszédsági döntéshozást támogató erős közösségi intézmények bevonásával (pl. szomszédsági tanácsok, helyi innovációs brókerek), és hozzanak létre egyéb ösztönzőket, amilyen például a közösségi osztalék! A felelősség közösségi megosztásának első sikeres lépéseit követően javasoljuk a személyes költségvetéssel való próbálkozást is, még ha ez egy kockázatosabb és összetettebb eszköznek tűnik!

Jólét 2.0

Végül, de nem utolsó sorban érdemes áttekinteni a „nagy képet”. A személyes költségvetési rendszer jó példa arra, hogy megvizsgáljuk és bemutassuk, hogyan működik az ideális közszolgáltatás. „A jóléti államok szociális szolgáltatásai jó megoldásokat jelentettek a korábbi, meglehetősen kiszámítható életút mellett, de a mai globalizált világban egyszerűen már nem eléggé jók, és egyre drágábbak is lesznek” – mondta Jeroen Hoenderkamp, stratégiai tanácsadó Eindhovenben, ahol egy úttörő modellt, a WeEindhoven-t tesztelik. A megszorító intézkedéseknek köszönhetően a helyi önkormányzatoknak Európa-szerte pénzt kell megtakarítaniuk, miközben a szociális ellátás iránti igények nőnek. A leghatékonyabb megoldás, amely „többet ad kevesebbért”, gyakran Relational (kapcsolati) vagy Preventive Welfare (megelőző) néven fut.

A meglévő, felülről lefelé irányuló szolgáltatások túl gyakran reprodukálják a társadalmi egyenlőtlenségeket, függőségeket teremtenek és nem képesek hatékonyan kezelni az új problémákat (elidősödő társadalmak, állandó munkaerő-piaci egyenlőtlenségek, migráció, egyenlőtlenség mértéke stb.). Ezenkívül a meglévő szolgáltatások nem hatékonyak a társadalmi problémák megelőzésében, inkább a vészhelyzetekre való reagálásra vannak felkészítve, ami nagyon drága. Egyre több bizonyíték támasztja alá, hogy a felülről lefelé irányuló szolgáltatásnyújtás meglehetősen költséges módja annak, hogy fenntartsák az olyan hátrányos helyzetű családok status-quoját, akiknek nincsenek alapvető megélhetési készségeik, és így nem tudnak kitörni az ellátások köréből.

„A jóléti állam alapvető átalakulásának közepén vagyunk. Szakítunk a jólét klasszikus koncepciójával – az általános juttatásokkal és szolgáltatásokkal –, és azok az idők is elmúlnak lassan, amikor egy ügyintő ugyanazt a szabványos szolgáltatást kínálja minden állampolgár számára. Ezekben az években az önkormányzatok kísérleteznek a jólét új formáival; együttműködve a polgárokkal és a vállalkozásokkal” – mondta Anne Eg Jensen Aarhusból a személyes költségvetés lehetőségeiről szóló cikkében.

Jelenleg Európában nagyon eltérő mértékű próbálkozásokat láthatunk. Bármi legyen is ezeknek a kezdeményezéseknek a kimenetele, vagy bármilyen ajánlások is születnek ezekből, pillanatnyilag úgy tűnik, hogy azok a szolgáltatások hatékonyak, amelyek segítenek az embereknek önmagukon segíteni, és a rászorulók képességeire koncentrálnak, nem pedig az igényeikre. A személyes költségvetés úttörő példa erre a változásra.

Írta Szigeti-Böröcz Ferenc, URBACT vezető szakértő

A fordítás alapjául szolgáló cikk: http://www.urbact.eu/participative-personal-budgets-power-responsibility-sharing