Laura Colini, Darinka Czischke, Iván Tosics (szerk: Peter Ramsden): A megosztott városok ellen (Against Divided Cities in Europe)

Az URBACT „Megosztott városok ellen” című munka célja, hogy segítsen a városoknak helyi fejlesztéspolitikájuk átgondolásában, az európai városi területek térbeli és társadalmi szegregációinak felszámolásában. A tanulmány első lépésként a szegregáció témakörét tekinti át, ahogyan az az integrált, fenntartható városfejlesztéssel foglalkozó szakértők, kutatók és URBACT partnervárosok vizsgálatai szerint megjelenik a városi fejlesztéspolitikákban.

A kihívás: területi szegregáció az európai városokban

Az Európai Bizottság a „Jövő városai” című jelentése szerint az európai városok a fejlett társadalmi előrehaladás térségei, ahol „jelentős mértékű a társadalmi kohézió, egyensúly és integráció „…csekély a különbség  a városrészek között, kismértékű a területi szegregáció és a társadalmi marginalizáció…” A társadalmi kohéziót veszélyezteti azonban a polarizálódás. Ez több párhuzamos folyamat eredője: fokozódó jövedelmi polarizálódás az 1980-as évek óta, a foglalkoztatás biztonságának mérséklődése (a globális verseny miatt) és a nagymértékű bevándorlás Európa és az európai városok felé, és ezzel együtt belső vándorlás keletről nyugat felé az EU területén.

Az 1990-es évek óta mindinkább felszínre kerülnek ezek a kihívások, és fokozatosan alakulnak ki a megfelelő fejlesztéspolitikai válaszok. Az EU szintű és a nemzeti és helyi reagálás általában közvetlen beavatkozásokat jelent a problématerületként kezelt városrészekben ahelyett, hogy a területi folyamatok okait és mozgatóit vizsgálnák. Ezért számos kudarc és externália követi az intézkedéseket. A szociológiai elemzések tanúsítják, hogy a várospolitika egyre gyakrabban lép fel durván a hátrányos helyzetű csoportokkal szemben a városrész regenerációjának jelszavával, ami elfedi a tényleges célt, azt, hogy tehetősebb középosztálybeli csoportokat próbálnak visszacsábítani a belső városrészekbe. Az ingatlanértékek és lakbérek megnőnek a re-urbanizáció során, és az alacsony jövedelműek kénytelenek elköltözni.

A társadalmi-területi polarizálódás problémáját a városi igazgatás nehezen kezeli. A probléma összetett, és nagy a távolság a politikusok és várostervezés valamint a kutatók között. Az előbbiek gyakran inkább a rövid távú, látványos fejlesztést támogatják, az utóbbiak viszont nem mindig képesek a döntéshozók számára érthető módon kifejezni gondolataikat.

A probléma komplex jellege miatt a városok nehezen tanulnak egymás gyakorlatából, és nem tudják követni mások példáját. A trendek azonosak, de minden konkrét helyzet sajátos vonásokat hordoz, és sokszor újra és újra feltalálják a meleg vizet. Ha meg is ismerik egymás jó gyakorlatát, a megismert modelleket a nélkül alkalmazzák, hogy illesztenék azokat a konkrét helyzetekhez. A következőkben az európai városokban megjelenő szegregáció különféle megnyilvánulásait és a problémakezelés módjait mutatjuk be.

A térbeli szegregáció a társadalmi szerkezet térbeli leképeződése. Ezért nő a szegregáció problémája majdnem minden európai városban. Európában ugyan a városszerkezet kevésbé polarizált, mint a világ más részein, de a városokban a fejlődési különbség látványos a gazdag területek gyors ütemű fejlődése (dzsentrifikáció, kapuval elzárt lakóparkok, elővárosi terjeszkedés) és a szegény területek további elszegényedése, a bevándorlók és etnikai kisebbségek gettójává válása között.  

A társadalmi kirekesztés és a szegregáció a gazdasági szerkezet váltás, a jóléti állam átalakulása, a munkaerő piac rugalmassá válása, a társadalmi hálózatok és szolidaritás gyengülése miatt következik be. Mindezek a város egészére vonatkozó problémák, nem egyes városrészekre. Fontos ezért megvizsgálni, hogy az adott körülmények között a városok hogyan tudják átértékelni fejlesztéspolitikájukat és új típusú válaszokat alakítani ki a többszintű kihívások integrált kezelésére.
Berlin és Malmö példája azt mutatja, hogy a fejlett jóléti rendszerrel rendelkező országokban is különféleképpen nyilvánul meg a szegregáció. Berlinben a halmozottan hátrányos helyzet több területen mutatkozik meg.

Hátrányos helyzetú városrészek Berlin keleti és nyugati térfelében egyaránt vannak, régi, leromlott területek (Kreuzberg) és a volt kelet-berlini lakótelepek, többségben a város déli oldalán. Berlinben van már hagyománya a közösségi részvétellel folyó szociális rehabilitációnak. A hátrányos helyzetű városrészek felújítása jelentős európai és állami támogatással történt és folyik tovább. Sor került a leromlott, felújításra kijelölt területekről a lakosok áttelepítésére jobb helyzetű városrészekbe anélkül, hogy ez feszültségekhez vezetett volna.

Malmöben a hátrányos helyzet a város központjában koncentrálódik. Az érintett lakosok többsége bevándorló.

A város alapvető törekvése a kapcsolatépítés a hátrányos helyzetű városrész lakói között, a különböző szomszédsági egységek között valamint a hátrányos helyzetű városrész és a többi terület között.
A jelenlegi fejlesztéspolitika fő törekvése a hátrányos helyzet ördögi körének megtörése. Ezért kezdeményezik a városrész szintű együttműködést a helyi álláslehetőségekkel és munkaügyi irodákkal, hogy szolgáltatások intézkedések révén segítsék a tartós munkanélkülieket álláshoz jutni. Ezek a szegregálódást mérséklő intézkedések próbálják összehangolni a munkaügyi szolgáltatást  és a szociális és család gondozást, kapcsolatot próbálnak építeni a munkaügyi központ és az integrációs központ között. A fő cél a szolgáltatásokhoz való hozzájutás gátjainak csökkentése (Pl. decentralizált városi szolgáltatások, összejövetelek, számítógép, internet, xerox szolgáltatás, állás és lakás információs pontok) és a fiatalok bevonása.

Mindkét város fejlett jóléti államban va. A társadalmi – területi szegregáció nem a legmagasabb szintű Európában, de fokozódik. A hátrányos helyzet a városközpont közeli ipari – lakóövezetekben és a városszéli lakótelepeken koncentrálódik. Közelebbről tekintve a szegregáció sajátos formákban fordul elő. Berlinben szórtan jelenik meg a hátrányos helyzet és a társadalmi polarizáció nem éles. Malmőben viszont koncentráltan élnek a szegény csoportok a központ közeli városrészekben.A különbségek részben történelmi előzményekből következnek, ilyen a nagy, paneles lakótelepek eltérő szerepe a városokban. Kelet-Berlinben a lakótelepek társadalmi szerkezete összetett volt a fal leomlása előtt, Malmöben a lakótelepek hamar süllyedtek le a lakáspiac mélyére. A szegregáció mértékének különbségét magyarázzák a szociális lakáspolitikák is. Berlin és Malmö esetében Murie és Musterd szerint a piaci lehetőségek, a jóléti intézkedések, a társadalmi hálózatok és a lakóterületi sajátosságok körülmény szabta kombinációi jöttek létre, és ezek módot adnak a szegregáció és kirekesztés negatív hatásainak mérséklésére és leküzdésére.( Musterd, S – Andersson, R, 2005: Housing mix, social mix, and social opportunities. In: Urban affairs review, Vol. 40, No. 6, July 2005 761-790) Feltételezhető azonban, hogy a jólét politikának kiemelt szerepe van.
 
 
A társadalmi – területi szegregáció problémáinak fejlesztéspolitikai kezelése

A szegregáció problémáit kezelő politika kialakulása, az 1980-es évek óta sokféle irány alakult ki. A leggyakrabban ezeket a fejlesztéspolitikai irányokat „horizontális” és „területi alapú” dimenzió szerint csoportosítják.

 A horizontális politikák nem kapcsolódnak területi szinthez, hanem általánosságban próbálják javítani az alacsony jövedelmű és speciális igényű (fogyatékos) személyek és háztartások körülményeit. Ezek a gyakran ember-központúnak vagy ágazatinak nevezett politikák országos, regionális és városléptékben egyaránt előfordulnak.

 A területi alapú politikák nem az egyénekre, hanem meghatározott földrajzi egységekre, leginkább városrészekre fókuszálnak. Ezek közé tartoznak a városi és társadalmi regenerációs programok és más intézkedések, ahol a fő cél az adott területen élő emberek életkörülményeinek javítása. Feltételezésük, hogy a sajátos területi körülményekre összpontosítva lehet javítani az emberek életfeltételeit.

Gyakran nem világos a két megközelítés különbsége. A foglalkoztatási és képzési programok például adott városrészben adott célcsoportra vonatkoznak (pl. iskola elhagyók vagy tartós munkanélküliek), de az egész közösség javát szolgálják (leglátványosabban akkor, ha a képzés a közterület rendezésére vagy a szociális szolgáltatások javítására irányul).

A horizontális intézkedések tematikus, ágazati jellegűek. Ilyen lehet például az összvárosi iskolai és felnőtt oktatás, a szakképzés, a közösségi részvételű várostervezés, egészségügy stb. Nem foglalkoznak a szegregációval, hanem a társadalmi problémákra összpontosítanak, ezzel befolyásolják a szegregálódást, vagy különös gondot fordítanak a szegregálódott csoportokra. Az oktatáspolitika például figyelembe veszi az iskolakörzetek társadalmi szerkezetét, és ennek megfelelően határozza meg az osztálylétszámot és a tanárok számát. A közegészségügyi politikát befolyásolják a környezeti problémák vagy az életmóddal járó egészségügyi panaszok. A lakáspolitika és főképpen a szociális lakáspolitika célja az alacsony jövedelmű háztartások számára megfizethető lakókörülmények biztosítása. Eszköze lehet az olcsó lakások építésének támogatása vagy az olcsó lakások arányának normatív meghatározása lakásépítési programok esetén.

Franciaországban 2000-ben lépett életbe a „szolidaritási és város megújítási törvény SRU”. Ez a törvény normatív módon határozza meg, hogy 2020-ig minden településben legalább 20 % legyen a szociális lakások aránya.

A munkaerő piaci integráció példája a berlini Helyi gazdasági és foglalkoztatási paktum. Fő célja városi területi erőforrások és fejlődési lehetőségek „intelligens hálózattá formálása” a hátrányos helyzetű csoportok foglalkoztatása és társadalmi integrálása érdekében, új munkahelyek és képzési lehetőségek biztosításával, a helyi gazdaság előmozdításával. Partnerkapcsolatot létesít a kerületi kormányzatokkal a gazdasági fejlődés helyi lehetőségeinek kihasználására.

A területi alapú beavatkozások alapelve, hogy az emberek élet-lehetőségei függnek attól a helytől, ahol élnek. A területi megközelítés térhódítása összefügg az Európa szerte kibontakozó új városi kormányzási gyakorlattal, főleg a döntések decentralizálásával az országostól a regionális és helyi szintre. A decentralizáció további szintje a városrész, kerület, amely a participatív kormányzásnak leginkább megfelelőnek tűnő szint. A városrész jól kezelhető területi szint, ahol elkerülhetőek az egész városi vagy még általánosabb beavatkozások költségei.

A területi akciók között gyakran puha (soft) és kemény (hard) akciókat különböztetnek meg. Puha beavatkozás a hálózat-építés, a területi lakossággal való interakció (például integrált munkaügyi és képzési programok, utcai akciók, helyi közösségi fesztiválok). Kemény beavatkozások rendszerint a környezet javítás, a városi rehabilitáció, az infrastruktúra és lakóépületek bontása és új építés.

A területi akciók jellegzetes típusa a szociális integráció. A fejlesztéspolitikában ez az utóbbi évtizedekben előtérbe került, de sokan vitatják társadalmi és tudományos körökben egyaránt.

Alapelve, hogy érdemes kezdeményezni a tehetősebb rétegek letelepedését hátrányos helyzetű városrészekben vagy támogatni hátrányos helyzetűek költözését jó színvonalú városrészekbe, mert a fizikai közelség előbb-utóbb társadalmi kohézióhoz vezet. A fokozódó kiegyenlítődés elősegíti a fizikai környezet állapotának javulását is. Az irányzat ellenzői feltételezik, hogy normatív beavatkozások ellenállást teremtenek mind a kedvezményezettek, mind a befogadók részéről, és a végeredmény nem a helyzet javulása, hanem leromlása lesz mind társadalmi, mind környezeti vonatkozásban. Musterd, S – Andersson, R, 2005: Housing mix, social mix, and social opportunities. In: Urban affairs review, Vol. 40, No. 6, July 2005 761-79

A társadalmi integráció eleve politikai célkitűzés (például Franciaországban), más esetben a beavatkozások egyike a szegregáció csökkentésére.

A területi akciók „kemény” kategóriái között a bontás általában gyógymód és nem megelőzés. Extrém helyzetek kivételével a bontás általában a fejlesztéspolitika kudarcát tükrözi, és igen költségigényes. A megelőzés eszközét ritkán alkalmazzák részben azért, mert nehéz előre látni egy-egy városrész társadalmi dezintegrálódását.

A kemény beavatkozások előnye, hogy látványosabbak és könnyebben valósíthatók meg (bár jelentős költségekkel és társadalmi veszteséggel). A puha beavatkozás bonyolultabb, hosszabb távú, folyamat-orientált, bár kisebb költségigényű és hosszú távon hatékonyabb.

A horizontális és területi orientációjú politikák integrálása

A területi orientációjú politikákat kritika övezi. Egyre inkább felismerik viszont, hogy a súlyos társadalmi problémák és a városi területek leromlása területi intézkedéseket igényel a gettósodás elkerülésére és a lakosság számára a városi értékek széles skálájához való hozzáférés biztosítására. A társadalmi – területi szegregáció kezelésére irányuló politika kialakításához fel kell tárni a azokat a strukturális tényezőket (munkanélküliség, szegénység, közrészvétel hiánya) , amelyek a helyi problémakörhöz vezettek.

Ismertesek a területi alapú politikák korlátai a helyi gondok kialakulásában is szerepet játszó, széleskörű társadalmi problémák megoldásához. Ezért van szükség a horizontális és a területi alapú politkák integrálására. Ezt hangsúlyozták az URACT NODUS és REGGOV projektjei is. Andersson és Musterd szerint „a területi alapú beavatkozások a legtöbb univerzális és ágazati politika hasznos kiegészítői.” Andersson & Musterd 2005 pp. 387)      

Európa szerte ritkán figyelhető meg a két megközelítés integrálása. Példaképpen szolgálhat Nantes. Itt a helyi fejlesztéspolitikában összekapcsolják a felülről jövő, országos, társadalmi kohéziót erősítő politikát a helye lakásfejlesztéssel. Támogatják a szociális lakásállományt, a lakásfenntartó közösségeket, és kísérleti akciókat hajtottak végre a lakosok integrációs célú áttelepítésére jobb környezetbe a rehabilitációra kijelölt városrészekből. A kísérleti akciók lebonyolítását és következményeit monitor tevékenységgel folyamatosan ellenőrzik.

Következtetések

Összefoglalóan megállapítható, hogy a társadalmi – területi szegregáció kérdésköre komplex. A szegregáció szimptómái a különböző városokban hasonlóak lehetnek akkor is, ha a folyamatok és az érintettek eltérőek. Az általánosítás azonban félreértésekhez vezet.

Az URBACT munkacsoport folytatja a példák elemzését. Az előzetes megállapítások a következők:

• Megfelelő mélységgel kell elemezni a társadalmi – területi szegregáció jelenségét és ennek alapján lehet célokat kitűzni. Az első feladat a megértés, a folyamatok és a probléma-típusok elemzése. Ezt követi az okok feltárása. Gyakori hiba, hogy a városrészeket statikus módon értékelik, és olyan fejlesztéspolitikát alkalmaznak, amelyik aláássa a városrész lehetséges szerepét a fejlődési dinamikában.
• A fejlesztéspolitika kialakításánál naprakész információ szükséges arról is, hogy melyek a helyi lakosság jelenlegi és jövőbeni igényei.
• A megvalósítás során érdemes bevonni a munkába a jövőbeni használókat, így biztosítható az együttműködésük. Fontos az ágazati, szakági és területi határokon átnyúló partnerkapcsolatok kialakítása.
• Az esetek többségében lényeges a horizontális és a területi alapú megközelítés integrálása.