Jólét, innováció és az európai városok szerepe: beszélgetés Yuri Kazepov professzorral

Az európai országok jóléti rendszerei hosszú évekig mérsékelték a globalizáció és a gazdasági struktúraváltás káros hatásait a városokban – írta Musterd és Ostendorf 1998-ban a Városi szegregáció és a jóléti állam című munkájában. Persze jelentős volt az országok közötti különbség a jó életminőség általános biztosítása terén.

Az 1960-as évek óta nagymértékben változtak az európai jóléti rendszerek. Voltak strukturális és modernizációs reformok, de előfordult a meglevő biztosítási rendszerek gyengítése, sőt leépítése is. Az utóbbi években, a 2008-as pénzügyi válság hatására felgyorsult a folyamat. Azokban a tagországokban, ahol a jóléti rendszer erős és biztonságos volt, a takarékossági intézkedéseket különösen nehezen fogadták el azok, akiknek bérét befagyasztották, a segélyeket csökkentették, a munkahelyek megszűntek. A növekvő munkanélküliség, alulfoglalkoztatottság, alacsony bérek, létbizonytalanság és a segélyezés hiánya az integrált Európa végével, a déli országok leszakadásával fenyegetett. Európában ma is sokan nehezen jutnak megfizethető lakáshoz és szolgáltatásokhoz. Ráadásul Európának meg kell birkóznia azzal, hogy a társadalmi biztonság kérdésében országonként eltérő válaszok születnek, különösen az új migrációs hullámok és a pénzügyi válság egyenlőtlen következményei miatt. Nagyon fontos átgondolni, hogy a különböző európai jóléti rendszerek hogyan kezelik ezeket a kihívásokat, mert csak így lehet jobb helyi, országos és EU szintű várospolitikát létrehozni (lásd például: Esping-Andersen, 1990 és Hemerijck, 2012). Helyi szinten az URBACT városok tapasztalataiból tudjuk, hogy a jóléti szempontok – úgymint a szegregáció, foglalkoztatás és egészségügy – fontos tényezők a városokat érő kihívások kezelésénél.

Megkértük Yuri Kazepovot, a Bécsi Egyetem professzorát, a jóléti kérdések, szegregáció, város- regeneráció és a többszintű kormányzás szakértőjét, hogy ossza meg velünk gondolatait a jóléti kérdésekről, a szegénységről és az európai városok helyzetéről.

Professzor úr, milyen a jólét mai helyzete Európában, és hogyan változott az utóbbi 10 évben?

A nemzeti jóléti rendszerek útja egymástól különbözik, és olyan irányokat vesz, amilyenekre nem is gondoltunk 10 évvel ezelőtt. Az 1990-es és 2000-es években a társadalompolitika decentralizációja volt jellemző. A válság a centralizáció útját indította el. Ez várható volt az északi országokban, de kevésbé Dél-Európában, ahol éppen a decentralizáció folyamata erősödött fel az utóbbi negyed évszázadban. Azt gondolhatnánk, hogy a fiskális normák és a takarékossági intézkedések hosszú sora a költségvetési kontrol miatt a re-centralizációs politikát hozza magával implicit vagy explicit módon.

A látszólagos hasonlóság ellenére az a benyomásom, hogy nincs számottevő konvergencia az európai jóléti rendszerek között. Vannak konvergáló elemek, de a válságra és az annak következményeire adott válasz az eltérő feltételek között eltérő eredményű lesz. Ez akkor is így van, ha az EU tagországok hasonló szociális intézkedéseket hoztak (például az ifjúsági garancia program, a szociális innováció vagy a szociális beruházási csomag), mert az eltérő feltételrendszerek, melyek közepette ezek az intézkedések megvalósulnak, eltérő következményeket alakítanak ki.

Jelenleg a dél-európai országok küzdenek leginkább intézményi felépítésük átalakításával. Válság idején mindez még nehezebb, mert nincs erőforrás a politikai kompromisszumok és befogadóbb (valószínűleg költségesebb) reformokhoz. Görögország, Spanyolország, Portugália és Olaszország például nehezen küzd meg a szegénységgel, mert a korábbi szegénység-elleni intézkedések nem voltak befogadó jellegűek akkor, amikor még volt pénzügyi mozgástér a manőverezésre. Ilyenfajta intézkedések meghozatala most rendkívül nehéz, mert csak a leginkább problematikus esetek kezelésére jut erőforrás. A stabil munkafeltételekre való áttérés – ha egyáltalán bekövetkezik – hosszú ideig fog tartani, és kétes lesz a kimenetele. Emiatt növekszik a generációk közötti távolság, bár erről nemigen beszélnek. A munkaerőpiacra való bizonytalan és megkéső belépés miatt a társadalombiztosítás bevétele csökken, és emiatt a jövőben alacsonyabbak lesznek a nyugdíjak. A probléma terhe tehát a jövőben a fiatalabb generációkra hárul, akik számára a nyugállományba lépéskor a szegénység kockázata drámai módon fog megnőni.

Kérem, beszéljen a decentralizációs és re-centralizációs stratégiák előnyeiről és hátrányairól

A nemzetközi szervezetek, mint az IMF, OECD vagy éppen az Európai Unió a decentralizációt gyakran pozitív tendenciának tüntetik fel. A decentralizáció azonban nem szükségképpen pozitív. Hatását megint csak az adott feltételek és az intézményrendszer határozza meg. Ha a cél egy-egy ország vagy az egész Európai Unió lakosai életfeltételeinek kiegyenlítése, akkor európai és országos szintű politika a legcélszerűbb. A helyi politika mozgástere ehhez nem elégséges, ezért az újraelosztási politikák decentralizálása esetén megnőnek a regionális különbségek és koordinációs problémák, és intézmények között konfliktusok keletkeznek. A helyi politikák viszont nagy szerepet játszanak a helyi adottságokhoz való alkalmazkodásnál és a helyi értékek kihasználásánál. A helyi politika a hitelességet is elősegíti, ha a döntési folyamatba bevonják a döntések érintettjeit. Általában nem veszik figyelembe, hogy milyen fontos az intézkedések megfelelő területi szintjének kiválasztása és az, hogy hogyan hatnak egymásra a különböző területi szintek és milyenek a specifikus hatásaik.

Az EU szerepe fontos, de nagyon is közvetett, különösen a jóléti politikák esetében. A megszorító intézkedéseknél a deficit mértékének szabályozása módosíthatja az országos és helyi politikák megvalósításának feltételrendszerét. Előfordulhat, hogy a nemzeti kormány leadja a korlátozások gondját az alacsonyabb szintekre, általában a városokra. A városok viszont komplex, többszintű kormányzati struktúrában és eltérő társadalmi-gazdasági viszonyok között működnek.

Ha az ember ismeri a különböző területi szinteken és különböző társadalmi-gazdasági környezetben szabályozott, irányított és érvényesített fejlesztéspolitikák egymásra hatását, akkor képes lesz átlátni a reformok lehetséges következményeit a városokban élő emberek életfeltételeire és erőforrásaira. Mindennek integrált irányítása és a helyes középút megtalálása a jövőben, főleg a szociálpolitika terén egyre fontosabb lesz.

Mi a különböző területi (városi, regionális, állami és EU) szinteken működő közigazgatás szerepe?

Ahhoz, hogy megértsük a különböző területi szintekhez tartozó közigazgatás szerepét, különbséget kell tenni a fejlesztéspolitika és az előirányzott hatás között. Az aktív és passzív intézkedések például különböző célokat szolgálnak a különböző jóléti rendszerek esetében. A passzív intézkedéseket (például a munkanélküli segélyek rendszerét) a legtöbb országban országos szinten szabályozzák, az aktív intézkedéseket (például a tovább- és átképzési rendszereket) általában helyi szinten. Azonban mind a passzív, mind az aktív intézkedések lehetnek helyi, regionális vagy országos szintűek. A szövetségi rendszerű országokban, mint Németország és Ausztria és olyan országokban is, ahol erős a regionális szintű igazgatás, mint Olaszországban és Spanyolországban, a köztes szint fontos szerepet kap az aktív intézkedések kialakításánál és érvényesítésénél.  

Bonyolultabb a helyzet, ha átgondoljuk, hogy a passzív intézkedéseknél az igénylőnek nincs tennivalója. Példa erre a pénzben nyújtott segély. Az aktív intézkedések esetén viszont tennivalója van mind a kedvezményezettnek, mind a szolgáltatást – például képzést vagy pszichológiai támogatást – nyújtó intézménynek. Lehet úgy intézkedni, hogy a munkanélküli köteles legyen rögtön visszalépni a munkaerőpiacra. Ez megtorló intézkedés, mert bünteti azt, aki nincs a munkaerőpiacon. Például azt mondják neki, hogy „ha nem fogadod el ezt az állást, akkor három hónapig 50 %-kal csökkentjük a munkanélküli segélyt.” De lehet olyan az intézkedés, hogy képzést, lehetőséget és egyéb eszközöket biztosítanak, ami közép vagy hosszú távon lehetővé teszi a visszalépést a munkaerőpiacra. Ez nem megtorlás, hanem annak felismerése, hogy a munkanélküliség társadalmi probléma, és nem az egyén hibája, a munkanélküliség a fejlett kapitalista társadalom strukturális problémája. Nem mindegy, hogy hogyan van egy-egy intézkedés megfogalmazva, ez befolyásolja az igazgatás szerepét és működését: „az ördög a részletekben van.”

Eddig főleg az északi és déli országokról volt szó. Mi a helyzet a keleti országokkal?

Nem könnyű ezt megérteni. A változás dinamikája bonyolult, különösen azoknak, akik a nyugati jóléti rendszerekhez szoktak. A keleti országok korábban eléggé hasonlóak voltak egymáshoz, de a vasfüggöny megszűnése után más-más irányban folytatták az utat. Elég csak Lengyelországot a Cseh Köztársasággal vagy Szlovéniával hasonlítani össze. Az a benyomásom, hogy a jóléti rendszereket kutatók még mindig egy csoportként kezelik a kelet-európai országokat. Én is ebbe a hibába estem, mert a közös szocialista örökség miatt nem vesszük észre a tényleges különbségeket. Most már más a helyzet. A kelet-európai országoknak vannak még közös vonásaik, de a differenciálódás már 10 évvel ezelőtt elindult, és az átmeneti korszaknak már vége van. Voltaképpen mindegyik EU ország átalakulóban van, ezért már nem nevezhetjük a kelet-európai országokat „tranzit országoknak”. Például, ha a városi szintet tekintjük, a szegregáció aránylag kisebb mértékű, mint másutt Európában, de alakulóban van, egyre gyorsabban. (Tammaru et al., 2016) További kutatásokra van szükség, hogy lássuk, mi a kapcsolat a szegregálódási folyamat és a különböző intézkedések hatásai között.

Sok szó van mostanában a szegénység kezelésére irányuló jóléti megoldások új formáiról, mint az egységes alapjövedelem, a negatív jövedelemadó és a garantált bérminimum. Néhány városban kísérleteznek valamelyik bevezetésével, például Utrechtben és Barcelonában. Mik a feltételei ezek városi szintű bevezetésének?

Személy szerint örülnék, ha Európa-szerte bevezetésre kerülne a „jövedelemminimum” vagy a „garantált minimális jövedelem” vagy az „egységes alapjövedelem”. Nem lenne könnyű a bevezetés, túl sokan ellenzik. Ha bevezetnék, akkor el kellene törölni a más érdekeket szolgáló szabályozásokat. Svájcban egy referendum során leszavazták a feltétel nélküli alapjövedelem bevezetését. Finnországban is folynak kísérletek, de Finnország kicsi, lakosainak száma csak néhány millió. Azok a feltételek, amelyek ott lehetővé tennék az egységes alapjövedelem vagy a garantált jövedelemminimum bevezetését, nincsenek meg más országokban. Városi szinten érdekes lehet a kísérlet, de nagyon erős politikai támogatást és erőforrásokat igényel. Lényeges, hogy a minimumjövedelemre vonatkozó intézkedések mit tartalmaznak, milyen jogokat és kötelezettségeket határoznak meg. Ismét: „az ördög a részletekben van!” Például néhány országban egy „biztonsági háló” kötődik a szociális segélyhez; ilyen például a „megfelelő munkahely”, ami azt jelenti, hogy a szociális segélyen élők egy bizonyos ideig elutasíthatják a megajánlott álláslehetőséget és megtarthatják a szociális segélyt, mert az állásajánlat nem felelt meg képzettségüknek. Most már úgy van, hogy egy bizonyos számú állásajánlatot el lehet utasítani és megtartani a segélyt, de azután csökkentik a támogatást. Vannak országok, ahol nem lehet visszautasítani egyetlen állásajánlatot sem. Ez akkor okoz problémát, ha nincs olyan munkahely, amilyent a munkanélküli képzettsége szerint be tudna tölteni. Azt hiszem, hogy a minimumjövedelem bevezetése felé el lehetne indulni, még a déli országokban is, de politikailag nem lenne könnyű, és elég alacsonyan lenne meghatározva ez a minimum. Gondolni kell arra is, hogy ennek finanszírozására más kiadásokat kell csökkenteni, és a feltételek mindenütt mások.

A szociális innovációt úgy hirdetik, mint egy új eszközt, amellyel számos társadalmi problémát meg lehet oldani. Gyakran a társadalmi befogadás elvét helyettesíti, és bizonytalan, hogy mit jelent a különböző feltételek között. Mik az előnyök és hátrányok, ha támogatjuk a szociális innovációt olyan igények kielégítésére, amelyekre a jóléti intézkedések nem adnak választ?

A szociális innováció is nagyon függ attól, hogy milyen feltételek között érvényesül. Az „Improve” research során 7 EU országot vizsgáltunk, és számos innovatív kezdeményezést elemeztünk. A kezdeményezések innovatív jellegét nem lehetett átlátni kiragadva az adott, specifikus feltételrendszerből. Olaszországban például innovatívnak tartották az eladósodott, az elszegényedés felé süllyedő emberek számára nyújtott tanácsadást. Olaszországban ez innovatív volt, és a non-profit szervezetek és a helyi önkormányzat együttműködésével történt. A kutatás során nyilvánvaló lett, hogy ami innovatív volt Olaszországban, az évtizedek óta működő gyakorlat volt a legtöbb európai országban. Vizsgáltuk azt is, hogy a Housing First (Első lakás) kezdeményezés hogyan alakul a különböző országokban a megvalósítás során. A Housing First (HF) a hajléktalanokon segítő, innovatív kezdeményezés, egy első lakásmegoldást biztosít. Érdekes volt látni, hogy a különböző HF kezdeményezések egymástól egészen eltérő intézményi keretek között működnek Stockholmban, Bécsben, Barcelonában. Stockholmban a hajléktalan minimális jövedelemhez is jutott és sajátos módon tett szert erőforrásra, hogy kijusson az extrém szegénységből. Bolognában az emberek nem jutottak minimum jövedelemhez, sem az alapvető életfeltételeik biztosításához nem kaptak segítséget. Erőforrást csak non-profit szervezetektől és más, a túlélést segítő intézményektől kaptak. A Housing First projekt a két eltérő feltételrendszerben, a helyi szociálpolitikához másképpen kapcsolódva és más erőforrásokból, de egyforma módon valósult meg. Így az innovatív jelleg is különbözött. Bolognában az innováció a túlélésre vonatkozott, nem egy probléma megoldásának újszerű módjára, mint Stockholm esetében. Bolognában és Stockholmban más és más a jóléti rendszer. Ez megint visszavezet arra, hogy vizsgálni kell, hogy a kezdeményezések milyen kormányzási rendszerek közepette működnek.  

Tehát az innováció kialakulhat a túlélés érdekében vagy lehet a célja átalakítás, egy kialakult helyzet javítása. Hogy viszonyulnak az országos és a helyi kormányzatok az innováció különböző formáihoz?

Pontosan ezen dolgozunk a most készülő könyvünkben a projektben résztvevő kollegáimmal. Egyik hipotézisünk az, hogy meg kell értenünk, hogy viszonylik a helyi szinten létrejövő innováció az állami intézményi struktúrához. Milyen egymást kiegészítő viszony (vagy éppen eltérés, nem megfelelés) van az intézményrendszerek között a különböző országokban? Milyen támogatást nyújt az állam az innovációhoz? Melyik intézmények alakulnak át „tanuló intézményekké”, a helyben kialakuló szociális innováció révén?

Az egyik válasz, hogy mindenütt van innováció. Nem tételezhető fel, hogy több innováció van az egyik országban vagy az egyik városban, mint a többiben. Persze vannak különbségek, de a fő vizsgálandó kérdés, hogy a szociális innováció milyen viszonyban van a különböző intézményrendszerekkel, milyen erőforrásai vannak, kik a résztvevők, és milyen passzív intézkedésekre lehet szociális innovációt építeni. Vannak fejlesztéspolitikák, amelyek innovációt elősegítő intézményi kereteket építenek ki és új résztvevőkkel kapcsolódnak, mint a civil társadalom, non-profit és harmadik szektorba tartozó szervezetek. A civil társadalom önmagában nem elég a megoldáshoz, mert az újraelosztás (redisztribúció) feladatát nem töltheti be, ez az állam joga és feladata. Viszont a civil társadalom és az állam együttműködhet és kölcsönösen erősíthetik egymás jótékony akcióit – az állam az újra-elosztás, a civil társadalom az innováció terén. Ez új szinergiát teremt. A lényeg, mint már említettem, a „megfelelő keverék”. Hogyan lehet bevonni a résztvevőket? Milyen feltételek között vesznek részt? Mekkora a szabadságfokuk és milyen erőforrásokra támaszkodhatnak?

Szükség van a különböző szereplők hatékonyabb együttműködésére és a különböző kormányzati szintek, köztük az országos és az európai kormányzás intenzívebb kapcsolatára. Ebből a szempontból újra kell gondolni a tagállamok és az EU viszonyát, különösen a szociálpolitika vonatkozásában, és Európának az életszínvonal megfelelő minimumát kellene biztosítania minden állampolgár számára. Lehetséges és szükséges a városok hathatósabb hálózatépítése, ezt jobban láthatóvá kell tenni, több erőforrás szükséges ehhez, létesíteni kell lobby-intézményeket (erre jó példa a Eurocities) a szociális innováció előmozdítására. De fokozódhat a fragmentálódás, ha nő a városok jelentősége, és nincsen sokdimenziós koordináció. Félek a mostani decentralizálódási folyamat negatív következményeitől, ha elmarad az a szervezetfejlesztés, ami a magasabb kormányzati szinteken megtörtént. A helyi kormányzati szint jól kapcsolódhat a folyamatba, de a fő célunk szerintem a megfelelő életkörülményekhez való jog tényleges biztosítása minden ember számára, mert ők egy helyi kereteken túli, nagyobb közösség tagjai.

Hálás köszönet Kazepov professzornak a készséges együttműködésért.

A cikk a Yuri Kazepov professzorral készült interjún alapszik, amelyet Laura Colini és Tosics Iván készített az EU Városi Szegénység Partnerség keretében.

Yuri Kazepov a Bécsi Egyetem professzora városszociológia nemzetközi tanulmányok jóléti rendszerek komparatív elemzése témakörben. A Network for European Social Policy Analysis (ESPAnet) (Európai szociálpolitikai elemzés) alapító tagja. Kutatási területei: városi kormányzás, átmenet az iskolából a munkába, állampolgári jogok és életminőség, szociálpolitika komparatív elemzése. Jelentős európai projektjei: GOETE (FP5), DIVERCITIES, SEFIRA, IMPROVE, INSPIRES (FP7)  Young Adult  COSHMO (H2020). Fontos publikációja: (2005) Cities of Europe. Changing contexts, local arrangements and the challenge to social cohesion, Blackwell, Oxford (ed.), (2010) Rescaling social policies towards multilevel governance in Europe, Ashgate; (2013) Il Welfare frammentato Carocci: Rome (editor with E. Barberis).

Ajánlott irodalom:

• Andreotti, A., & Mingione, E. (2016). Local welfare systems in Europe and the economic crisis. European Urban and Regional Studies, 23(3), 252-266.
• EUROSTAT http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/People_at_risk_of_poverty_or_social_exclusion(link is external)
• Hemerijck, A., 2013. Changing welfare states. Oxford University Press
• Johansson, H., & Panican, A. (2016). Combating Poverty in Local Welfare Systems: active inclusion strategies in European cities. Work and Welfare in Europe. Palgrave.
• Pierson P. (1994) Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment, Cambridge University Press.
• Kazepov, Y. ed., 2010. Rescaling social policies: towards multilevel governance in Europe (Vol. 38). Ashgate Publishing, Ltd.
• Kazepov, Y. ed., 2008. Cities of Europe: Changing contexts, local arrangement and the challenge to urban cohesion (Vol. 2). John Wiley & Sons.
• Oosterlynck, S., Kazepov, Y., Novy, A., Cools, P., Barberis, E., Wukovitsch, F., Sarius, T. and Leubolt, B., 2013. The butterfly and the elephant: local social innovation, the welfare state and new poverty dynamics. ImPRovE Methodological Paper, (13/02).
• Tammaru, T., Musterd, S., Van Ham, M., & Marcińczak, S. (2016). A multi-factor approach to understanding socio-economic segregation in European capital cities. Taylor & Francis.
• Theodoropoulou S. (2014) Has the EU become more intrusive in shaping national welfare state reforms? Evidence from Greece and Portugal, ETUI Working Paper, 2014.10, Brussels, ETUI.
• Vanhercke B., Natali D. and Bougetavailable D., (2016) Social policy in the European Union: state of play 2016, OSE, ETUI at http://www.etui.org/Publications2/Books/Social-policy-in-the-European-Union-state-of-play-2016

Az eredeti, angol nyelvű cikk itt olvasható.