Az Európai Unió Városi Agendája: a „megfizethető lakás” kihívásai Európában

A Guardiann 2014-ben a következő címmel közölt cikket: „A megfizethető lakás nem azt jelenti, amit gondolnál”. A cikk bemutatja, hogy mik a „megfizethető lakás” korlátai Londonban, ahol a lakáshelyzet a gazdasági-társadalmi egyenlőtlenség egyik legaggasztóbb és legijesztőbb problémája. A szembetűnő és provokatív cím gondolkodásra hív azzal kapcsolatban, hogy a „megfizethető laskás” nem ugyanazt jelenti mindenkinek. Mi fizethető meg, mik a kritériumai, kinek mit jelent, milyen trükkök rejtőznek a népszerű fejlesztéspolitikai kifejezés mögött.

A feltételrendszerre érzékeny indikátorok a megfizethetőséget a háztartások jövedelme és a lakásköltségek hányadosával mérik. Az Eurostat meghatározása szerint a lakásköltségek túlterhelésének mértéke a lakosságnak az a %-aránya, akik olyan háztartásban élnek, ahol az összes lakásköltség a felhasználható jövedelemnek több mint 40 %-a. (Lásd: EU statistics on income and living condition EU-SILC = EU jövedelmek és életkörülmények adatai). Ez az arány függ az életkortól, foglalkoztatottságtól, jóléti támogatástól, növekvő közmű és telekáraktól stb. (Páris, 2007)

A megfizethető lakások fajtái sokfélék. Az EK kormánya a következőképpen határozza meg a megfizethető lakás fogalmát: „szociális bérlakás, megfizethető bérlakás, átmeneti lakás azok számára, akik igényei nem teljesíthetők piaci keretek között”. Európában a „megfizethető lakás” ugyanúgy tág fogalom, mint a szociális lakás, ez utóbbi is mást és mást jelent a tagországokban, a lakástulajdonos lehet az önkormányzat, civil szervezet, lakóközösség és/vagy vállalat. (Whitehead and Scanlon, 2007)

Aggasztó, hogy az európai lakosság nagy hányada, főleg az alacsony és csekély jövedelmű háztartások nem jutnak megfelelő lakáshoz.

Mivel a megfizethetőség fogalma igen tág, így sokféle használati jogviszonyról és sokféle lakásköltségről lehet szó. Így „megfizethető lakás” juthat az átlagosnál magasabb jövedelmű csoportok számára is, például a társas tulajdont megfizethetőnek hirdetik, bár inkább a felső középosztályba tartozók, mint a szerény jövedelműek juthatnak ilyen lehetőséghez. Ha a megfizethető lakás csupán azt jelenti, hogy megfelelő lakás legyen elérhető és megfizethető mindenkinek – főleg alacsony jövedelműeknek – akkor ezt a meghatározást a közpolitikák nem mindenütt fogadják el Európában. A lakáspolitikák ijesztő gonddal szembesülnek: az európai lakosság nagy hányada, főleg az alacsony és igen alacsony jövedelműek nem jutnak megfelelő lakáshoz. Nőnek a lakás- és közmű költségek, nő a hajléktalanok száma Londontól Bukarestig és egyre nagyobb a szociális lakásállomány hiánya.

A (nem) megfizethető lakások európai statisztikája

Elemzések és kutatások egész sora bizonyítja, hogy tetemes információ áll rendelkezésre az európai lakáshelyzetről (Scanlon, Fernández Arrigoitia and Whitehead 2015, Housing Europe 2015). Az adatok azonban nem terjednek ki mindarra, amit tudni kellene a megfizethető lakások hiányáról és ennek következményeiről. A jövedelmi viszonyok és a lakásköltség összefügg a szegénységgel és a hátrányos anyagi helyzettel, és a szegénység növekszik szerte Európában (lásd: Európa 2021 indikátorok – szegénység és társadalmi kirekesztettség, EUROSTAT 2014) , ezért a lakáshelyzet európai szintű adatainak nemzetközi elemzése csak hiányos és ellentmondásos lehet (lásd: Haffne, 2015, aki vitatja a jövedelmekről és életkörülményekről szóló pán-európai adatok korlátait).

A megfizethető lakások helyzetéről szóló egyik legújabb statisztikai adatforrás, az Eurostat, 2015 november szerint 2014-ben az EU 28 lakosságának 11,4 %-a olyan háztartásokban élt, ahol az „egyenértékűsített nettó jövedelem” legalább 40 %-át tette ki a lakásköltség. Az EU 28 átlag a tagországok közötti jelentős különbségeket fed el.

A Lakáshelyzet Európában, 2015 című dokumentum öt pontban összefoglalható fő hiányosságokat állapít meg:

• A túlságosan magas lakásköltség terhe a magánlakások bérlőit sújtja, közülük a legsérülékenyebbek az egyedülállók, ezt követően a gyerekeket egyedül nevelő szülők;
• A fiatal népesség nehezebben jut első lakáshoz, mint az előző generációk, most már nemcsak Dél-Európában, ahol korábban is ez volt a helyzet,
• A szociális lakásépítés csökkent 2008-2012 között (Franciaország kivételével), miközben nőtt a várólistánkon szereplő háztartások száma.
• A magas lakáshitelek, az eladósodottság, főleg a jelzáloghitelek növekedése kilakoltatásokhoz vezetett (például Spanyolországban), nem meglepő, hogy a hátralék az alacsony jövedelműek körében a leggyakoribb.

A lakások minősége általában javult az utóbbi években, de a zsúfoltság és a minőségi hiányok még mindig jelentősek néhány új tagországban és déli országokban, például Olaszországban és Görögországban. Mindez összefügg az elavult lakások energiatakarékos korszerűsítésével.

Vannak ezeken kívül új és régi gondok is, mint a demográfiai változások, a migráció, amely több országban, főleg a nagyvárosokban, agglomerációkban további beruházásokat sürgetnek. Mit tehet Európa? Mit tehetnek az európai városok?

Új Városi Agenda a megfizethető lakásokról

Az EU-nak nincs hivatalos mandátuma a lakásügy terén. A megfizethető lakásokról és szociális lakásépítésről való gondoskodás az országos és helyi kormányzatok hatásköre. A Bizottság azonban fontos szerepet tölt be a lakásfejlesztésben (Cziscke 2014) különféle módokon, mint a versenyszabályozás az alapellátás terén (Services of General Economic Interest SGEI) vagy az állami támogatások szabályainak ellentmondásos alkalmazása (Tasen-Kok, T et al. 2013; Kadi and Musterd 2015), az Európai Regionális Fejlesztési Alap felhasználásának lehetővé tétele a hátrányos helyzetűek lakása energiahatékonysági célú korszerűsítésére stb.  

A Horizon 2020 fő céljai között van a szegénység elleni küzdelem, a társadalmi befogadás, ami szükségképpen kiterjed a lakáshelyzetre. A lakáskérdéssel az európai intézmények falain kívül is foglalkoznak. Az állampolgárok, nonprofit szervezetek, társadalmi mozgalmak, független civil aktivista csoportok követelik a közhivatalok nagyobb figyelmét, bírálják az országos és európai politikákat, mert közvetlenül és közvetetten támogatják a szabályozatlan és zabolázatlan lakáspiacot és ennek drámai hatásait az emberek életére.

Az EU Városi Agenda adott lehetőséget az Európai Bizottság számára a megfizethető lakások ügyéről szóló vita felélénkítésére. Már csaknem 20 éve folyik a vita, de most valóban érzékelhető a törekvés. A holland elnökség idején a holland minisztérium irányításával négy kísérleti projekt indult európai, nemzeti és helyi hatóságok, nemzetközi és civil szervezetek részvételével az EU Városi Agenda 11 témája közül 4 kidolgozására. Mind a négy esetben akciótervet kell kidolgozni adott témára. Az egyik a megfizethető lakás. Néhány – még kidolgozás alatt álló – fő szempontja a következő:

• A megfizethető lakással kapcsolatos ismeretek felülvizsgálata: a) jobb adatgyűjtés EU szinten, b) az információforrások koordinálása, c) együttműködés olyan szervezetekkel, amelyek alkalmasak ad hoc rendezvények, kutatások és ajánlások kidolgozására a gyakorlatból vett esettanulmányok alapján.
• Javaslatok kialakítása a) az állami támogatások és a joggyakorlat módosítására vonatkozó REFIT program felülvizsgálatára a szociális lakásépítés akadályainak leküzdése érdekében; b) az alapellátás definíciójának korszerűsítése és a szociális lakásépítés kedvezményezett körének szűkítése a lakásigények és a piac működési korlátai alapján, c) az EU és a nemzeti lakáspolitikák közötti egyezések és eltérések vizsgálata az energiahatékonysági szempontok tekintetében is.
• A pénzeszközök jobb felhasználása figyelemmel arra, hogy az Európai Stratégiai Beruházási Alap és más EU alapok is használhatók legyenek lakásépítésre. A Lakáshelyzet Európában című dokumentum szerint az Operatív Programok 77 %-a ad lehetőséget lakásberuházásra. Egyúttal fontos a közösségi és magánfinanszírozás kombinálása, és ezen a téren a kockázatviselés és az állami garancia elosztásának tisztázása.
• Az előbbi csak a problématerület néhány szempontját veti fel, ezeket kell még feldolgozni és javaslattá formálni. A partnerek részvétele önkéntes, és nincs e téren sem végleges döntés (6). A megfizethető lakásról szóló projekt még a kezdeti fázisban van, a téma bonyolult és összefügg a többi projekttel. További lépés a partnerek részvétele a Habitat III regionális konferenciáján Prágában, áprilisban szeminárium a megfizethető lakásról az Eurocities szervezésében és májusban a Városi Agenda Egyezmény (Paktum) Amszterdamban. A projektek különféle európai városfejlesztési politikák és kezdeményezések tárgyában 1-3 évig tartanak.

Következtetések

Sokat lehetne még írni az európai lakásügyről és a megfizethetőség kérdéséről. Egy-két dolgot érdemes leszögezni. Először is, a lakáshelyzet nagy kihívást jelent Európában. A közhivatalok feladata és felelőssége szembeszállni a társadalmi egyenlőtlenséget gerjesztő, az ingatlan- és lakáspiacot uraló spekulációval. Másodszor, a megfelelő és megfizethető lakások hiányának okai nem maguktól keletkeztek és nem megfordíthatatlanok. A különféle fejlesztési és finanszírozási megoldások modelljei feletti meddő vitákon kívül a válságnak több egymással összefüggő oka van. Ilyen a hatékonyság hiánya a közpolitikák terén, vagy a tervezés hiánya a lakásberuházások szabályozásában, amelyek nem védik a leginkább veszélyeztetett csoportok jogait; ilyen az ingatlanadózási rendszer alkalmatlansága, a gyenge nemzeti jóléti rendszer és a lakbérrendszer deregulációja. Emellett különösen fontos a tőke-intenzív beruházások nemzetközi finanszírozása, melynek keretében az építőanyag pénzügyi befektetéssé alakul. Ez nem más, mint hazardírozási mechanizmus, melyben a bankok, cégek, magánvállalatok és közhivatalok kreatív módon folytatnak új és új lakáspiaci stratégiákat. (Aalberts 2008)

Európa többet tehetne a problémák makro és mikro-szintű megoldása terén, és ez vár a városokra is. Vannak jó példák és kísérletek, amelyek más városokra, így az URBACT program résztvevőire is hatnak. Komplex intézkedéseket alkalmaznak a lakás- és telekárak növekedésének korlátozásár: telekérték szerinti adózás, lakbérszabályozás, a lakásállomány vad privatizációjának megakadályozása, a kilakoltatás elkerülése a törekvésük, és a kollektív tulajdonviszonyok új formáit (például közösségi telek illetve földtulajdon) keresik.

Berlin önkormányzata 2015-ben új törvényt fogadott el „mietspreisbremse”, azaz lakbérfék néven; ez talán az egyik leginnovatívabb kezdeményezés a lakbérszabályozásra. A törvény célja a lakbérek növekedésének korlátozása. Berlin az első német város, ahol a törvény életbe lép, mivel Berlinben nagymértékben csökkent a belvárosi megfizethető bérlakások száma és nagy a különbség a régi lakbérek és az új szerződések között. A törvény nyomán új testület alakul, mely rögzíti városrészenként az egy négyzetméterre vonatkozó sztenderd lakbért a kétévenkénti lakbér felmérés alapján. A lakástulajdonos legfeljebb 10%-kal magasabb bért állapíthat meg, mint a városrészre vonatkozó átlagbér. Az új és teljesen felújított lakóépületekre nem vonatkozik a korlát. A törvény következtében polgári kezdeményezések és kampányok bontakoztak ki a lakáshoz való jog elismertetése érdekében. Mindez nem elég a lakásproblémák megoldásához, de egy lépés előre. 

A Megfizethető Lakás projekt törekvése az ismeretek bővítése, innovatív finanszírozási és szabályozási keretek kialakítása megfelelő lakásfejlesztési megoldásokhoz, konzultáció különböző szakemberekkel és további résztvevők bevonása. A Városi Agenda az európai tagországok és városok fontos elköteleződése, hitelességét a kidolgozás demokratikus folyamata adja. Ennek során nagyon hiányzik – mint a többi projektben is – a független nonprofit szervezetek, társadalmi mozgalmak és a tudományos világ részvétele, melyek értékes tapasztalatai és kritikus szemlélete jól hasznosítható lenne. Az URBACT többéves tapasztalattal rendelkezik a lakáskérdések kezelése terén is. Ilyen például a városok hálózata és a kutatás az olyan projektekben, mint a HOUS (Nagy lakóterületek üzemeltetése és felújítása), a SUITE (Fenntartható és megfizethető, társadalmi kohéziót biztosító lakásellátás optimalizálása), HOPUS (Lakásügyi praxis a fenntartható városfejlődés szolgálatában), CASH (városi akció a fenntartható lakásellátás érdekében), ReBLOCK (nagy lakótelepek felújítása befogadó és zöld lakóegységek kialakításával) és más kezdeményezések, például a „Megosztott városok elleni” munkafolyamat, mely szintén a lakásüggyel foglalkozott.

Az URBACT hathatósan járul hozzá az EU Városi Agenda érvényesítéséhez a programban résztvevő városok tudása, szakértelme révén a sokszereplős akciótervezés gyakorlatában.

Ez a cikk egy sorozat része, amelyet az URBACT tesz közzé az EU Városi Agenda témakörében.

Fotó: Tosics Iván, Re-Block hálózat, Alex Proimos. Flickr (kreatív közterületek).

Benyújtotta: Laura Collini, 2016. április 25.  

Hivatkozások:

Aalbers, M.B., 2008. The financialization of home and the mortgage market crisis. competition & change, 12(2), pp.148-166.

Czischke D., 2014, Social Housing and European Community Competition Law in Scanlon, K., Fernández Arrigoitia, M. and Whitehead, C.M., 2014. Social housing in Europe. John Wiley & Sons.

Dullroy, J., 2016 “How Berlin is fending off property developers”, The Guardian ,http://www.theguardian.com/housing-network/2016/mar/14/property-developers-berlin-council-social-housing (accessed 19 March 2016)

Geppert, A. and Colini, L., 2015. The EU Urban Agenda: Why, How and for Whom? Report from the Prague Roundtable at the AESOP Congress, 16 July 2015. disP-The Planning Review, 51(4), pp.93-96.

Haffner, M.E., 2015. EU-SILC: Should We Make Do with What We Have?.Critical Housing Analysis, 2 (2) 2015.

Kadi, J. and Musterd, S., 2015. Housing for the poor in a neo‐liberalising just city: Still affordable, but increasingly inaccessible. Tijdschrift voor economische en sociale geografie, 106(3), pp.246-262.

Paris, C., 2007. International perspectives on planning and affordable housing. Housing Studies, 22(1), pp.1-9.

Russel, R. 2016 “Berlin becomes first German city to make rent cap a reality” The Guardianhttp://www.theguardian.com/world/2015/jun/01/rent-cap-legislation-in-force-berlin-germany (accessed 18 March 2016)

Scanlon, K., Fernández Arrigoitia, M. and Whitehead, C.M., 2015. Social housing in Europe. European Policy Analysis, (17), pp.1-12.

Scanlon, K., Fernández Arrigoitia, M. and Whitehead, C.M., 2014. Social housing in Europe. John Wiley & Sons

Tasan-Kok, T., Groetelaers, D.A., Haffner, M.E., Van Der Heijden, H.M. and Korthals Altes, W.K., 2013. Providing cheap land for social housing: Breaching the state aid regulations of the single European market?. Regional Studies, 47(4), pp.628-642.

Whitehead, C. and Scanlon, K.J., 2007. Social housing in Europe. London School of Economics and Political Science.