Részvétel vagy befogadás?

Az útmutatók és tankönyvek szerint minél magasabb szintet ér el a helyi érintettek bevonása a várostervezési folyamatokban, annál jobbak lesznek az eredmények. A valóság azonban nem ilyen fekete-fehér: a részvételi tervezésnek is számos buktatója van, amint az látni fogjuk a budapesti és berlini példákból. Az elemzéshez egyrészt az Európai Bizottság Hetes Keretprogramjának Green Surge projektje, másrészt az URBACT USER network  adott inspirációt.

Részvétel a tervezésben

Arnstein „részvételi létrája” (Arnstein, 1969) minden bizonnyal a részvételi tervezés irodalmának legtöbbet idézett részlete. Arnstein 8 fokot azonosított az állampolgári részvétel (participation) létráján, amelyek a manipulációtól vezetnek az állampolgári kontrollig. Ha az első kettőt (manipuláció és terápia) átugorjuk, mivel ezek csupán az egyirányú, visszajelzés nélküli információáramlást szolgálják, a következő három fokon már valós interakciót találunk a partnerek között. Az informálás, a konzultáció és a kiengesztelés (placation) olyan esetekre utal, ahol az állampolgároknak joguk és lehetőségük van kifejezni az elképzeléseiket, de a döntés továbbra is a közszereplő kezében van. Az állampolgári részvétel legmagasabb szintjét a felső három létrafok (partnerség, delegált hatalom és állampolgári kontroll) jelenti, ahol a közös tervezés közös döntéshozással és közös megvalósítással párosul.

Az egyébként nagyon hasznos arnsteini létra legfőbb kritikája az, hogy csak a felülről kezdeményezett tervezési folyamatokra rímel, miközben nem foglalkozik azokkal az egyéb lehetőségekkel, amelyekkel az állampolgárok befolyással lehetnek egy tervezési helyzetre. Egy másik fontos kritika, hogy nem veszi figyelembe a részvétel megvalósulását, tartalmát – a részvételi folyamatok ugyanis gyakran úgy zajlanak le, hogy a gyengébb, kevésbé motivált társadalmi szereplők abban nem vesznek részt, vagyis ezen csoportok kirekesztése továbbra is fennmarad.

Társadalmi befogadás a tervezésben

A társadalmi befogadás (inclusion) általánosságban a társadalmi csoportok széles körének (beleértve a gyengéket is, akiket egyébként könnyű kihagyni) bevonását jelenti az élet különböző területein azáltal, hogy javítjuk a hozzáférésüket a közösségi és privát szolgáltatásokhoz. Ennek megfelelően a tervezésben megnyilvánuló társadalmi befogadás az állampolgárok és csoportjaik bevonására helyezi a hangsúlyt a tervezési folyamat megtervezésekor, külön figyelve a társadalmilag gyenge csoportok megszólítására, valós részvételére.

40 európai város elemzése azt mutatta, hogy a fenntartható fejlesztés társadalmi vonatkozásainak megerősítésében a helyi önkormányzatok szerepe nélkülözhetetlen. Nem elég, hogy az önkormányzat nagy kapacitásokkal dolgozik a fenntartható fejlődés megvalósításán, de ebben együtt kell működnie a helyi társadalmi szereplőkkel, akiknek nem csak megengedi a részvételt, de akik rendelkeznek is a cselekvéshez szükséges kapacitásokkal. Ez utóbbi sok helyen nem áll rendelkezésre, ezért a siker érdekében – hogy mind az elkötelezett vezetés, mind a cselekvőképes civil szektor jelen legyen – gyakran külső beavatkozásra, társadalomfejlesztésre van szükség.

Hogyan tudunk a részvételtől a befogadás felé elmozdulni?

Járhat-e negatív hatásokkal az, ha a részvétel, vagyis a helyi önkormányzat és a társadalmi partnerek együttműködése látszólag jól működik. Igen… „a részvételi szint kiterjesztése nagyobb befolyáshoz juttathat olyan helyi szereplőket, akik már eddig is kedvező pozícióban voltak. A társadalmi tőke és a demokrácia kapcsolatában tehát az a kérdés, hogy a döntéshozó intézmények mennyiben képesek a helyi érintetteket megszólítani, hangjukat meghallani, a különböző érdekeket összehangolni” (Baker-Eckerberg, 2008). Egyes csoportok erős részvétele más csoportok teljesen kimaradásával kísérve a társadalmi egyenlőtlenségek növekedéséhez vezethet. A megerősödő csoportok lobbitevékenysége a megtervezett fejlesztési folyamatok alulról jövő bojkottjává válhat, ezzel olyan változásokat eredményezve, amelyek ellentétesek a döntéshozók szándékaival és a kijelölt, a helyi társadalomra optimalizált fejlesztési iránnyal. Ez a tendencia különösen felerősödött a pénzügyi válság után, mivel az az elérhető közpénzek szűkösségéhez vezetett. Mindezek miatt különösen oda kell figyelni a részvétel/befogadás megfelelő megközelítésére.

Minden európai országban vannak olyan tervezési feladatok, amelyek esetén a társadalmi konzultáció – jogszabályok által rögzített módon – kötelező. Mindezek ellenére a Green Surge kutatás arra világított rá, hogy ezek a konzultációk az esetek nagy részében meglehetősen formálisak, és elsősorban abban mérik sikerességüket, hogy hány szereplőt tudtak bevonni, nem pedig abban, hogy a helyi társadalom különböző érintettjeit valóban sikerült-e megszólítani, szükségleteiket, ötleteiket ténylegesen figyelembe venni a tervezés során. Maguk a jogszabályok is elég megengedőek, és legfeljebb a bevonás alacsonyabb szintjeit várják el.

A tervezési folyamatokban a helyi szereplők elképzeléseinek, javaslatainak feltérképezése, és különösképpen ezek felhasználása a tervezés során jelentős előrelépést jelent. Ugyanakkor az elmúlt évtizedekben ennél jóval radikálisabb új elképzelések is születtek a társadalmi bevonás perspektíváiról. Bratt-Reardon (2013:359) alapján ezeket az alábbiak szerint foglalhatjuk össze:

• Érdekérvényesítés (advocacy planning) – Paul Davidoff (1965) vezette be, célja, hogy a hátrányos helyzetű lakossági csoportoknak megadja a lehetőséget arra, hogy közintézményekkel vagy privát fejlesztőkkel tárgyalásokba bocsátkozzanak. Ebben az esetben a tervező a hátrányos helyzetű közösség számára egyfajta pártfogóként van jelen, szakértői tanácsokkal segítve őket a tervezésben, illetve képviselve őket a hivatalos fórumokon. Ezzel a tervezőnek fel kell adnia azt az értéksemleges technokrata szerepet, amelyben nincs más dolga, mint a hatalmon lévők megrendelését teljesíteni. Ehelyett sokféle szükségletet és érdeket kell egyszerre szolgálnia, alternatív javaslatokkal kapcsolatos diskurzusokat menedzselnie, végig kiemelt figyelmet fordítva a szegény és kiszolgáltatott társadalmi szereplőkre.
• A „képessététel” (empowerment) a tervezés során még egy lépéssel tovább megy, mivel arra tesz kísérletet, hogy fejlessze az érintett közösség kapacitásait a döntések befolyásolására. A tervező a folyamat során felkészíti a közösséget arra, hogy megalapozott döntéseket hozzon szervezeti és fejlesztési kérdésekben, vagy akár a klasszikus tervezési feladatokban – vagyis hozzá tudjon járulni stratégiák, programok, építészeti tervek, üzleti tervek alakításához. Ez a megközelítés integrálja a részvételi akciókutatás, a közösségszervezés és a felnőttoktatás módszereit, egy erőteljes társadalmi változási folyamatot hozva létre.
• A méltányossági tervezés (equity planning) célja, hogy magát a tervezési eljárást változtassa meg oly módon, hogy a kormányzati szférában dolgozók feladata legyen az alulreprezentált közösségek megszólítása és bevonása, valamint velük együtt olyan programok kidolgozása és megvalósítása, amely az állami és a magán forrásokat a társadalmi különbségek csökkentésére használja.

A fent felsorolt tervezési megközelítések, növekvő sorrendben a bevonás radikálisabb megoldásait keresik, feladva a tervező semlegességét, aktív segítséget nyújtva a kirekesztett vagy nehezen bevonható társadalmi csoportoknak. Ennek a megközelítések a lényege a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok megértése és felvértezése arra, hogy beleszóljanak az életüket alakító folyamatokba, vagyis egy méltányosabb, az esélyegyenlőséget valóban biztosító tervezési folyamat létrehozása akár tervezők, akár szociális munkások segítségével.

Azt a nem elhanyagolható különbséget, hogy pusztán elvi lehetőséget adunk mindenki számára a tervezési folyamatban való részvételre, illetve hogy extra erőfeszítéseket teszünk a kevésbé motivált csoportok megszólítására és felkészítésére, két európai példával szemléltetjük. 

A budapesti eset: Teleki tér

Budapesten jelenleg az Új Irány tájépítész csoport vezetésével felújított Teleki tér témája igen élénken foglalkoztatja a szakmai közvéleményt. Az itt használt innovatív részvételi megközelítéssel a tervezők részint eleget tettek a 8. kerületi szociális városrehabilitációs felhívás elvárásainak, másrész azt messze túl is teljesítették. Az egyébként közismerten elhanyagolt városrészben számos lakó igen aktívan részt vett a zöldterület megtervezésében, emellett aktivitásukat megtartva egyesületi formában részt vállalnak a park fenntartásában, sőt, továbbfejlesztésében is. Mindez Magyarországon eddig lényegében példa nélküli.

Mindezek mellett, a jól dokumentált folyamatot és az eredményeket tanulmányozva többen pengetnek kritikus hangokat, és természetesen maguk a tervezők is érzékelik, hogy az adott tervezési feltételek mellett milyen mélységben tudták a részvételt, a bevonást a projekt keretein belül megvalósítani. A legfőbb észrevétel, hogy a területen élő marginalizált csoportok – romák, hajléktalanok – nem vettek részt aktívan a tervezési munkában. A tervezési folyamat tehát lényegében megállt a képessé tétel vagy a méltányossági tervezés szintje előtt – nem volt arra szándék vagy lehetőség, hogy azokat is aktívan bevonják, akik az egyébként nyitott részvételi folyamathoz maguktól nem csatlakoztak. Ennek eredményeként a roma közösség, a hajléktalanok vagy a környéket használó alkoholisták nem váltak részeseivé a tervezési folyamatnak, és ez tisztán látszik az eredményeken: a lefekvésre szigorúan alkalmatlan bútorok, az ivás és a dohányzás teljes tilalma, a park körüli kerítés, az esti záróra és a parkőri szolgálat inkább a deviánsnak tekintett csoportok távoltartását szolgálja. A tervezés és felújítás eredményeképpen a kerület hátrányos helyzetű lakói és közösségei tehát a kirekesztés újabb állomását élték meg a számukra komfortosan használható közterületek további szűkülésévél.

Fotók: (1) A frissen felújított teret kerítés veszi körül, elválasztva a mindenki által továbbra is használható terektől. Forrás:  www.hvg.hu; (2) A felújított, szabályozottan használható, és a régi, mindenki számára nyitott területet elválasztó kerítés. Forrás: Tosics Iván

Mindeközben Berlinben…

A berlini Helmholtz tér részvételi tervezésének hosszú története van. Mintegy 15 éve a teret felújították egy, a kerület által kezdeményezett közösségi tervezési folyamat során. Ekkor az önkormányzat és a tervezők nagy erőfeszítéseket tettek arra, hogy bevonják a folyamatba a tér különböző használóit. Ennek eredményeként a parkhasználók jól definiálható csoportja egymástól elkülönített térbeli helyet kaptak, köztük külön az alkoholisták is, akik régóta a tér használói voltak.

A térség egyike volt Berlin kijelölt városregenerációs térségeinek. Mivel azonban a társadalmi helyzetre vonatkozó indikátorai sokat javultak, 2007-ben kikerült ebből a körből. Ezzel együtt járt, hogy megszűnt a Helmholtz tér problémáinak kezelésére elkülönített pénzügyi keret, s így megszűnt a helyszíni közösségi/szociális munka is.

A tér használóinak társadalmi sokszínűsége a mai napig megmaradt. Az egyik leglátványosabb jelenség a központi területen italozó emberek csoportja, akiknek annak idején egy periférikusabb területet jelöltek ki. Ők időnként hangosan és zavaróan viselkednek, és nagy kutyákat tartanak. Jelenlétüket egyre nehezebben tolerálják a helyi lakók – nem függetlenül a térségben felgyorsult dzsentrifikációs folyamatoktól. Ahogy a középosztály dominálni kezdte a térséget, egyre többen szeretnék a „problémás elemeket” távol tartani a parktól. Ugyanakkor a régi lakosok erős szociális érzékenységet mutatnak, és a problémák ellenére megtartanák a tér befogadó sokszínűségét.

Az önkormányzat szintén szeretné elkerülni a szegényebb lakosság kiszorulását, megtartani a hely nyitottságát. Ennek érdekében, a középosztály tiltakozásai közben, az önkormányzat forrásokat keres a tér menedzselésére, jobb fenntartására és arra, hogy például az alkoholisták egy új, kevésbé központi helyet találjanak, ahol azonban nekik is be kell tartaniuk a mindenkire vonatkozó szabályokat. A forráshiány ellenére nagy jelentőséget tulajdonítanak a szociális munka újraindításának. Hasonlóan magas prioritást kap az, hogy a park térsége megőrizze társadalmilag vegyes összetételét, aminek érdekében ügyelnek arra is, hogy az olcsóbb bérlakások fennmaradjanak.

A tavalyi évben a kerületi önkormányzat komoly erőfeszítéseket tett arra, hogy a problémákat a lakók csoportjaival és a tér használóival közösen átbeszélje. Ha ezek a megbeszélések eredményesen zárulnak, valamint sikerül forrásokat teremteni a szociális munka folytatására, akkor megmenthető a tér a társadalom valamennyi rétege számára, beleértve a legalsókat is: az alkoholisták és a hajléktalanok ismét megkapnák a saját (kevésbé központi) helyeiket.

Fotók: (1) Szegények a tér központi részén. Forrás: Tosics Iván; (2) Szomszédsági ház a Helmholtz téren. Forrás: Tosics Iván

Következtetések és tanulságok

A budapesti és a berlini példák jelentős különbségeket mutatnak az összehasonlítás során. A budapesti eset jóval kevésbé sikeres a társadalmilag hátrányos helyzetű csoportok bevonásában, egyenlőtlenségeket teremtve a kialakult parkhasználatban is. Fontos látni, hogy ez nem csak (sőt elsősorban nem) a részvételi folyamatot megtervező és levezető fiatal és lelkes tervező csapat hibája. Ennél nagyobb léptékben ez a példa a társadalmi befogadás attitűdjének hiányosságait mutatja Budapesten. Látható, hogy jelentős különbség van a két város önkormányzatainak hozzáállásában. Berlinben mind a központi, mind a helyi önkormányzat jelentős elköteleződést mutat a társadalom leszakadt rétegeit felkaroló és befogadó megközelítés iránt. Sajnos Budapesten jelenleg ezzel éppen ellentétes tendenciák dominálnak.

A példákból szolgáló legfőbb tanulság, hogy a részvétel (még a magasabb arnsteini létrafokokon is) nem jelent önmagában biztosítékot arra, hogy a tervezési folyamat társadalmilag befogadóvá válik. A nagyobb társadalmi igazságosság érdekében a részvételi mechanizmusokat ki kell terjeszteni a tervezők és a közszolgák aktív, a hátrányos helyzetű lakossági csoportok bevonására irányuló munkájára. Ez biztosíthatja, hogy a tervezés során ezen csoportok szükségleteit is figyelembe vegyék, s amely olyan fejlesztésekhez vezethet, amelyek ténylegesen nyitottak a társadalom valamennyi rétege számára.

Tosics Iván cikke alapján

Az eredeti, angol nyelvű, a hivatkozásokat is tartalmazó cikk itt olvasható.